【2017年整理】国内外PPP项目适用范围.doc

国内外PPP项目适用范围 并不是所有的基础设施和公用事业项目都适用公私合作(PPP)模式，这已经是国际上的共识了；但是国际上对PPP适用范围的相关规定，则不尽相同。本文简介国内外的有关规定并进行比较分析，以为我国PPP立法提供参考建议。 1.?我国有关部委和地方政府(不含港澳台)文件的相关规定 因我国目前没有专门的PPP法，其适用范围尚无国家层面明确、统一的规定，但有关部委和地方政府有关文件有些规定。1997年4月16日国家计委和国家外汇局发布的《境外进行项目融资[?]管理办法》规定，“项目融资主要适用于发电设施、高等级公路、桥梁、隧道、城市供水厂及污水处理厂等基础设施建设项目，以及其他投资规模大，且具有长期稳定预期收入的建设项目。”。2004年3月19日建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》规定“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法”。很多地方政府的规章如2006年《北京市城市基础设施特许经营管理条例》中也提到“本办法所称城市基础设施特许经营，是指经行政特别许可，企业或者其他组织在一定期限和范围内经营下列城市基础设施：(一)供水、供气、供热、排水；(二)污水和固体废物处理；(三)收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通；(四)其他城市基础设施”。 从我国30多个地方政府公用事业特许经营管理办法或条例来看，地方政府更倾向于将适用的项目列举出来，甚至再加上一个兜底条款，以使得适用范围更加全面，但是这些条款很多提出的特许经营范围很狭窄，已经大大落后于实务了。范围最全面的应该是2014年刚出台的上海市《基础设施和公用事业特许经营条例(初稿)》中规定的：“下列基础设施和公用事业项目可以实施特许经营： (一)煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目； (二)铁路、公路、水路、航空、邮政、运输枢纽等交通运输项目； (三)电信枢纽、通信、信息网络等通讯项目； (四)防洪、灌溉、排涝、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目； (五)生态环境破坏与自然灾害防治、土地整治、矿山地质环境恢复治理等生态环境保护项目； (六)供水、供电、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、园林绿化、照明等城乡设施项目； (七)科技、教育、文化、卫生、体育，以及社会福利设施等项目； (八)廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等保障性住房项目。” 上海的条例采用完全列举的方法，并没有加上诸如“政府或法律规定的其他情形”这样的兜底条款，基本上已经囊括了各类基础设施和公用事业，对于PPP项目而言，好像是为挑选项目节省了时间，但是，这种范围的界定，对PPP实务的指导作用其实并不明显，因为不管采用何种列举方式，涉及到的都是有限的范围，企业既不能因为这种列举而直接应用PPP(无论是政府或企业都必须通过可行性研究和物有所值等评估提出实施方案等一系列程序，才能应用PPP)，在有兜底条款时又不能因为没列举到的项目而排除适用PPP；而且，若是采用完全列举的方式，使得可能潜在的PPP项目因不在列举清单里而使得项目难以成型。总之，列举的作用是有限的，它至多能体现政府对于某些行业应用PPP的鼓励，提示政府可以将一些项目进行PPP的招标，提示企业可以主动提出PPP项目。 2.?其他国家和地区对PPP应用范围的相关规定 2.1 完全列举PPP应用范围的国家和地区做法 柬埔寨和台湾地区对PPP的适用范围都作了列举。《柬埔寨王国关于 BOT合同的法规》规定，“只有柬埔寨发展理事会或柬埔寨王国政府授权的单位宣布的基础设施项目才是BOT合同的客体。该类基础设施包括下列项目：电厂、道路、高速路、港口、电讯网、铁路、民用住宅、医院、学校、机场、体育场、旅游饭店、新建城市、水电站、水坝、工厂、净水厂及垃圾处理”。 台湾地区的《促进民间参与公共建设法》规定，“本法所称公共建设，指下列供公众使用或促进公共利益之建设： 一、交通建设及共同管道。 二、环境污染防治设施。 三、污水下水道、自来水及水利设施。 四、卫生医疗设施。 五、社会及劳工福利设施。 六、文教设施。 七、观光游憩重大设施。 八、电业设施及公用气体燃料设施。 九、运动设施。 十、公园绿地设施。 十一、重大工业、商业及科技设施。 十二、新市镇开发。 十三、农业设施。” 柬埔寨和台湾地区采用的也是完全列举的方式，这样做的好处和坏处都是遇到没有列举到的项目，可以直接不考虑采用PPP：节省时间和有可能浪费物有所值的机会。同样，完全列举也能起到部分正面清单的作用。 2.2 不列举PPP应用范围的国家和地区做法