【2017年整理】国外国有资产监管法治化的基本经验及启示.doc

国外国有资产监管法治化的基本经验及启示 　　世界各国均有一定数量的国有资产和国有企业,如何加强对国有资产的监管,是各国普遍关注和坚持探索的重要问题。尽管不同国家由于政治经济体制不同、经济发展水平存在差异、历史文化背景和法律制度有别,在国有资产监管方面呈现出各自的特色,但强化法律在国有资产监管中的作用,实行国有资产监管的法治化,却是许多国家的基本做法。总结和梳理一些代表性较强、有较大影响的国家对国有资产进行法律监管的经验,对我国国有资产监管的法制建设具有重要的参考价值和借鉴意义。 　　国外国有资产监管法治化的基本经验 　　欧阳淞 　　综观一些国家国有资产法律监管的经验,以下五个方面的特征比较明显。 　　(一)完善的法律体系是国有资产监管法治化的前提。 　　健全的法律制度对国有资产监管活动起着根本性的指引、规范、保障和激励作用,为国有资产管理和运营提供法律依据。许多国家在国有资产监管方面都有比较完备的法律体系,从国有资产监管机构和运营机构的设立,到其职责、权力的确定和行使,从国有资产的投资、管理,到资产的处置以及法律责任的追究,都有明确的法律规定。比如,日本早在1922年就制定了《国有财产法》,1948年又颁布了新的《国有财产法》。此外,日本还针对某些国有企业管理的具体情况,制定了许多单项法律。例如,管理一般债权的《债权管理法》,管理一般不动产的《物品管理法》以及管理某些专项资产的法律,如在国有电信电话方面有《日本电信电话株式会社法》、《电气通信事业法》、《整备法》,在国铁民营化方面有《铁道事业法》、《国铁重组法》、《国铁清算事业团法》等。这些法律规定了国有企业的经营范围、义务和责任,规定了各管理机关的职权及权力行使方式,使得国有资产管理在法律框架内进行。又如,法国从国家与国有企业的关系、国有资产的企业组织形式、企业领导体制,到国有资产的财务、税收、审计、雇工、工资以及计划合同等各个方面,都有明确的法律规定。在国有企业私有化过程中,法国议会制订了一系列法律。 　　(二)健全的管理体制是国有资产监管法治化的基础。 　　为了实现国有资产监管目标,防止出现管理主体不清、责任不明的情况,需要成立专门的国有资产监管机构,明确其法定职权和责任。正如经济合作与发展组织《OECD国有企业公司治理指引》所指出的:所有者权力的行使应在政府行政监管部门内得到明确界定。这可以通过设立一个协调机构,或者通过一个单独的机构来集中行使所有权职能。在政府行政监管系统内清楚界定所有权职能由某一个中央部门(如财政或经济部)还是由另一个行政监管机构,或者在不同的部门内分别承担,这一点很关键。许多国家根据自己的国情,设计相应的管理体制,明确相应的国有资产监管部门及其职责分工。有的国家建立了以财政部为核心的国有资产管理体制。例如,联邦德国有关法律确定了联邦财政部在代表国家行使国有资产出资人职能方面的中心地位,财政部对所属企业行使出资人职权。政府其他机构投资参股企业的,应当经过财政部批准并经议会表决通过。又如,法国财政部于2003年7月设立国家参股局,将原来分散在政府各相关部门的国有资产管理职能集中起来,无论是金融性资产还是非金融性资产,统一由国家参股局代表政府行使国有资产出资人代表的权利,形成了以财政部为核心、其他职能部门为辅助的国有资产管理体制。有的国家成立专门的国有资产管理机构,同时各行业主管部门承担归口管理职责。例如,巴西对国有资产的管理是通过国有企业控制署和各行业主管部门以及综合职能部门共同实施的。 　　(三)清晰稳定的国家所有权政策是国有资产监管法治化的核心。 　　一个清晰、一致、明确、稳定的所有权政策将给国有企业、市场和社会公众以可预见性,使他们对国家作为所有者的目标和长期的承诺获得明确的认识。正如《OECD国有企业公司治理指引》所指出的:“国家应该扮演一个明智的、负责任的和积极进取的所有者角色,国家应该建立一套清晰稳定的所有权政策,并确保在保持必要程度的职业化和有效率的基础上,以一种透明、负责任的方式对国有企业实施治理。”比如,瑞典、挪威、新西兰、澳大利亚、法国、加拿大等国家都制定有清晰的所有权政策。各国的所有权政策一般包含国有企业和政府的关系、董事会、报告和审计等方面的内容。瑞典所有权政策涵盖所有权角色及委托、透明度、有效董事会、审计师角色、有效资本结构、其他重要政策(如男女平等、企业社会责任、工作环境等)、重要指引(激励方案、员工雇用期限、公开财务报告)等内容。 　　(四)完备的监督机制是国有资产监管法治化的保障。 　　依法赋予国有资产监管机构相应的权力,对于国有资产监管目标的实现是必要的。但是,为防止国有资产监管机构、国有企业怠于行使职权或者滥用职权,导致国有资产效率低下以及资产损失等情况的出现,必须使国有资产监管机构以及国有企业