我国地方政府融资平台发展的现状及对策探讨.doc

我国地方政府融资平台发展的现状及对策探讨 　　一、地方政府融资平台的内涵及发展现状 　　根据银监会的定义，地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构。地方政府融资平台应该包括以下几个方面的特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。一般来说，地方政府为城市基础设施的投资建设融资，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等都属于地方政府融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府融资平台其类型包括：(1)各类开发区、园区投融资平台；(2)国有资产管理公司；(3)土地储备中心类公司；(4)城市投资建设公司；(5)财政部门设立的税费中心；(6)交通运输类政府投融资平台；(7)其他类型。 　　大部分商业银行根据地方政府融资平台还款来源将其划分为两类：第一类以财政资金为主要还款来源。该类融资主体多为投资公益性质较强的领域，项目自身缺乏现金流，一般实行财政收支两条线管理，如城市基建、开发区基建、土地储备中心等。第二类以自有现金流为主要还款来源。其投资活动多形成经营性资产，项目运营市场化程度较高且能产生相对充裕的现金流，如电力、经营性公路、供水、污水、物业租赁等。一般来说，我们目前所提及的“政府融资平台风险”主要集中于第一类，第二类按照常规公司类贷款进行管理。 　　我国地方政府融资平台最早出现在20世纪九十年代，为了配合当时的积极财政政策，地方政府开始通过各类平台公司为地方政府建设项目融资。尔后，在城镇化过程中，国家开发银行就开创了以其大额贷款支持城市基础设施的模式，主要是提供软贷款充当地方融资平台的资本金，为城市建设提供了比较多的贷款。 　　为应对百年不遇的全球金融危机，国务院于2008年底适时出台了4万亿元一揽子经济刺激计划。为了解决地方政府在落实四万亿计划过程中出现的资金缺口问题，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会在2009 年3 月联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出，鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度；支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。指导意见为地方融资平台的超常增长提供了政策支持，也使其成为金融危机中最为活跃的投融资主体之一。为实现与中央经济刺激计划的对接和配套，许多地方政府在财力有限的情况下，以政府资产作为抵押、财政收入作为还款来源，利用地方政府融资平台大量增加基础设施投资。这一做法，对实现“保增长、扩内需”的战略目标发挥了重要的作用，但也带来了融资规模扩张太快、潜在的财政和金融风险增加以及管理不尽规范等问题。中国银监会最新的权威数据显示：截至2009年末， 全国各级政府融资平台机构达3800多家，总资产8万亿元，贷款余额为7.38万亿元，占一般贷款余额20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款34.5%。2009年底主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%左右，国家开发银行和地方性金融机构占比相对较高。如果加上流向其他行业的银行贷款，地方政府融资平台的融资规模和发展速度确实惊人，而其中所隐含的风险和存在的问题也不容小觑。 　　二、地方政府融资平台贷款所面临的风险 　　当前，在政策导向和商业银行自身效益的推动下，政府投资项目成为各银行业金融机构争抢的对象。然而，随着信贷的激增，地方政府融资平台暗含的风险正逐渐显现，债务风险问题再次凸显出来。 　　1.地方政府融资平台存在偿付风险。由于地方政府融资平台主要的作用是为地方政府融资，公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中较多地依靠政府的财政进行担保，这则造成了地方融资平台的高负债率。假若依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅度下滑，则会直接威胁地方财政的偿付能力，从而导致地方政府融资平台难以履行其偿债的义务，这部分贷款最终将成为银行的不良资产。同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行的债务管理较为困难。 　　2.商业银行流动性风险加大。地方政府融资平台的项目资金需求量较大，资金使用周期相对较