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法律缺位状态下村民基本权利研究 刘志刚 ? 2012-07-23 08:55:22　　　来源：《北方法学》2011年6期 　　　　摘要: 由于法律的缺位，一些村民的土地权益以及承载于其上的基本权利处于事实上的虚置状态。在土地纠纷诉讼中，村民往往无法获得实质性的司法救济，而这在很大程度上也是由于法律的缺位造成的。从挖掘现行法律规范的潜在价值来看，《物权法》第63条第二款所设定的救济渠道和《农村土地承包法》等法律中所包含的强制性价值条款无法切实担当起保护村民土地权益、进而实现其基本权利的使命。但是，如果能够设置“法益侵害型”侵权行为制度，将该种价值条款所包含的“平等法益”转介到土地纠纷领域，村民的基本权利是有望得到实现的。当然，法官在转介基本权利的时候，应该对其流量进行动态的控制。 　　关键词: 村民；土地权益；基本权利　　　　在关涉基本权利的研究日趋走向深入的时代背景之下，法律对公民基本权利实现的重要意义显见得似乎已经不再是一个需要证明的理论命题。然而，由于诸多方面的原因，在社会的某些实践层面却依然存在着法律缺位的状况，这种状况在相当程度上造成了公民彰显于宪法文本之上的基本权利的虚置化状态。这一点，在农村表现得尤其明显。就生活于其中的村民而言，一方面，他们属于国家的公民，理所应当地享有宪法赋予他们的基本权利；但另一方面，由于他们的诸多基本权利、甚至包括他们的生存权都是和农村社区以及农村土地关联在一起的，因此，他们的基本权利在实现方面就显现出迥然相异于城市公民的特点。造成这种现象的原因固然是多元的，但是，法律的缺位是其中最为重要的原因之一。在本文中，笔者意欲不揣浅陋，对法律缺位状态下村民的基本权利作一初步探讨，以就教于学界同仁。 　　一、农村法律缺位状态的实证分析　　就农村社区的村民而言，土地一方面是将其凝聚在特定地域范围并使其具有身份归属感的物质载体，另一方面，也是承载其诸多基本权利、乃至其最基本的生存权的物质依托。在非农经济不发达的农村地区，土地对于村民之基本权利的保障显见得尤其重要。然而，从目前的法律制度体系来看，承载村民基本权利的诸项土地权利，如土地承包经营权、土地征收补偿费请求权等在法律层面上存在着一定程度的缺位，这就在事实上使得村民的一些与之关联的基本权利类同于水中月、雾中花一般。　　从新中国成立后围家政策纵向发展的角度来看，土地承包在国家政策层面始源于1980年中共中央下发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知。此后，国家在1982年、1983年、1984年先后出台了3个关于农村工作的1号文件，①确立了实行家庭联产承包责任制长期不变的政策。其中，1984年的1号文件指出，土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》②提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。1998年10月，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》③又进一步明确：“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。对于违背政策缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费等错误做法，必须坚决纠正。”1999年1月1日，修订后的《土地管理法》开始实施，该法第14条④以法律的形式规定，土地承包经营期限为30年。此后，各地陆续进行了土地二轮承包。从2003年3月1日起，《农村土地承包法》开始实施，进一步明确了土地承包期30年的规定，并对关涉农村土地承包的诸多问题作了细化规定。2007年10月1日，《物权法》开始实施。该法将土地承包经营权的性质确定为用益物权，并以专章对其作了框架性规定。反观此前农村土地承包方面的基本依据，可以看出：国家对土地承包的调整方式经历了一个以“政策调整为主、法律调整为辅”、“政策调整与法律调整二元并行”、“以法律调整为主、政策调整为辅”的发展道路。就目前而言，由于《物权法》将土地承包经营权的性质明确为“用益物权”，并且确立了物权法定的基本原则，因此，从法理上来说，政策在该领域的调整功效已经逐步淡化，承载村民土地权利的规则主要由法律来充当。相应地，在目前的社会保障体系之下，承载村民土地权利的法律将成为村民诸多基本权利，如生存权、社会保障权、平等权等实现的主要载体。　　依照《农村土地承包法》的规定，包括妇女在内的所有村民将获得相较于以往更加稳定的土地承包经营权。⑤但是，由于现行法律体系自身逻辑上的无法自恰而导致的法律缺位，使得一些村民事实上无法获致其赖以维持生计的土地承包经营权，这种状