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从新公共管理角度谈加强基层政府职能 ; 目前我国已经进入经济飞速发展的黄金期和社会矛盾凸显期并存的一个发展阶段。在这一阶段中,与高速发展的经济相比较而言,我国基层政府的社会管理能力和基层政府的生产力却相对滞后。各种社会问题的涌现和纠结,网络社会的迅猛崛起和发展,社会环境多变等等因素导致基层政府外部社会环境恶化、治理难度增大,而目前体制僵化、结构分割、文化缺失等现象存在于一身的基层政府已无力应对业已复杂、多变的外部环境。显然,这一状况对于加强社会稳定、构建和谐社会而言是极为不利的。因此,通过提升政府生产力,构建运转良好的基层服务型政府是迫在眉睫的任务。后新公共管理强调价值重构、机构重组、权力调试、信息技术再造、文化重塑五个维度的改革,在基层政府构建服务型政府过程中引入后新公共管理的方法和理念,是克服我国传统基层政府社会治理模式的弊端,提高基层政府生产力,实现政治、经济、社会、文化和谐发展的重要途径。; 一、后新公共管理:基于理论的反思; 1.对管理理念的质疑; 由于财政危机、信任危机、管理危机等各种危机的产生而催生的新公共管理理论借助经济学理论的视角,主张以市场机制改进政府效率、提高公共服务品质,强调以效率为中心,通过引入企业的管理理论和企业家精神来改进公共部门,从而提高公共部门尤其是政府的效率。从某种意义上来看,这种管理理念确实可以提高管理效率,但是在现实中,以效率为中心的管理思想却走向了公共行政本质的反面。公共行政的本质是追求公共利益、公民权利、社会公正、社会责任,过度地强调效率、强调企业家精神会使得这些最根本的价值被遗弃,从而忽视公众的存在,其行为的结果和初衷将会背道而驰。而后新公共管理则认为政府应注重新公共服务理念的引入,主张并推崇以公民为中心,注重公共服务精神,提升公共服务的尊严与价值,重视公民社会与公民身份,重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治[1]。; 2.对组织结构的批判; 在新公共管理运动中,对新公共管理理念进行实践的国家和地区为了打破官僚体制带来的以权力集中、等级划分为特征的组织结构,开始强调通过重新组建政府部门,使政府部门趋于分散化和小型化来负责、执行公共项目或者提供公共产品和公共服务,以达到缩小官僚机构规模和减轻权力集中化的程度,同时提高政府提供公共物品和公共服务的效率。毋庸置疑,这种方法在一定程度上确实达到了缩小组织规模和分散权力的目的,但是同时,它却忽视了政府机构内各部门之间的协同合作,导致了组织结构碎片化。这种组织结构的碎片化和部门之间各自为政的自我中心主义的蔓延,最终严重影响了公共行政效能的发挥和政府生产力的提高。而后新公共管理理论则强调整体政府视角,它强调政府管理碎片化的现象需要通过“在公共政策的和公共服务过程中,借用交互、协作和一体化的管理方式与技术,促使各种公共管理主体(政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等)在共同的管理活动中协调一致,达到功能整合、消除排斥的政策情景,有效利用稀缺资源,为公民提供无缝隙服务”[2]。; 3.对管理主体关系的反思; 新公共管理理论认为,私营组织无论是在管理方式抑或是生产效率方面都比政府具有优越性,公共产品的生产与普通商品的生产一样,都需要以消费者、顾客的需求为导向,以顾客的满意为标准;政府也应该借用私营组织的管理理念、方式和手段,以市场竞争机制为中心,通过补贴、委托和合同承包等各种间接方式进行运行,让各种私营企业、社会团体和一些独立机构参与到公共物品和公共服务供给的过程中来,并且不同的政府部门也可以就提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。总而言之,就是政府服务民营化。在政府服务民营化的过程中,既有的传统的科层制的政府协调方式已经不可行,在现代公共行政过程中,管理主体呈现差异化、多元化、异质化,政府如何和他们和谐相处成为新公共管理走向迷失的难题。而后新公共管理提出通过政策网络进行社会管理和治理,因为网络提供了资源相互依赖的集体行动者们以一种平行的形式连接起来,利益协调和行动的框架,从而弥补由于不恰当的科层制协调方式和低效的放松管制型协调方式所带来的社会管理难题。; 二、后新公共管理的理论主张; 20世纪末,新公共管理改革过程中出现的一些诸如政府组织裂化、政府部门自我中心主义的蔓延、缺乏协同合作等影响政府效能的现象,使得新公共管理方式逐渐式微,受到诸多学者的质疑和反思。而澳大利亚、英国、新西兰等一些具有威斯敏斯特体制的国家则在实践中对新公共管理进行了挑战。后新公共管理理论就是建立在实践和反思的基础之上而产生和发展起来的。在后新公共管理理论与实践中,它们都具有五个维度的改革取向[3]。这五个方面主要包括:摈弃单项取舍、构建多维价值共生的政府价值观;摈弃利维坦式的组织,通过加强横向与纵向的协调合作构建实施整体战略的无缝隙、以公民为中心