第三节 公共政策问题的形成.docVIP

第三节 公共政策问题的形成、提出与分布 一、公共政策问题的形成因素 1 、从国内和国际的视角看 ??? 国内的原因有自然灾害（如特大水灾、强烈地震、严重旱情等）、非预期的人文事件（如抗议、暴动、军事政变、暗杀、劫机等）、社会的变迁（现代化进程中常常出现的科技变迁、资源分配不均、生态变化、社会解体、价值失序等都会引发诸多社会问题）等；国外的原因有战争或军事行动的爆发（如中东战争、海湾战争以及北约对南斯拉夫的战争等，都引发诸多国际问题）、武器的革新与发展（易于引发战略武器的控制、裁军、军备竞赛升温等）、国际关系以及国际间联盟形态的变更（易于影响外交政策的制定）等。 2 、从客观和主观的视角看 ??? 能影响公共政策问题的客观因素主要有：自然灾害；社会变革；体制转型，例如我国经济体制的变革致使我国诸多社会领域都程度不等地存在与新体制不相适应的问题。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。当然价值观的进步和人们预期目标的降低，也可能带来以往认为严重的社会问题被淡化。 二、由谁提出公共政策问题 ??? 社会或公共问题通常由哪些社会主体提出并有可能进入相应的政策议程呢？这就是政策诉求问题。所谓政策诉求，就是作为公共政策的直接主体的公共权力机关以外的社会行为主体提出的要求政府对某一社会问题采取行动或不采取行动以及采取何种行动的主张。政策诉求也被称作政策要求、政策倡议或政策主张。 ??? 通常，公共政策问题的提出主体主要有以下几种： 1 、政治领袖 ??? 政治领袖通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织最高层权力地位的政治领导人物。在现代民主国家，他们大多要经选举产生，或经过最高领导人物或机关的任命。无论在何种体制下，政治领袖总是影响公共政策问题认定的一个极为重要的主体，在专制政体下自不待言，在民主政体下同样如此。 2 、政党组织和利益集团 ??? 政党是近现代社会中最重要的政治组织，它往往是超地区、超行业、超血缘联系的社会群体的政治代表，其核心的目标就是争取执政以解决公共政策问题，维护其所代表的阶级或阶层的利益，因而它必然是提出公共政策问题的重要主体。 ??? 利益集团往往以特定的行业或职业的代表为特征，其核心目标并不在于上台执政，而在于千方百计地影响政府各机关制定和执行有利于自身的公共政策。为此，出于自身利益的考虑，利益集团也会经常向政府和有关公共组织提出公共政策问题。 3 、民意代表 ??? 在代议民主制下，公民通常只能通过参加选举活动及其他有限的参政渠道向政府及有关公共组织提出自己的政策问题诉求。公民的很多问题必须通过自己推选出的政治代表，来提出和解决有关公共政策问题。 4 、大众传媒 ??? 就公共政策而言，许多政策问题的提出者都高度重视大众传媒的作用。可以说，大众传媒往往既是公共政策问题的中介，又可能是公共政策问题的直接提出者。 5 、各类政策研究组织 ??? 各类政策研究组织成为提出公共政策问题的一种重要主体。政策研究组织的类型很多，如官方型、半官方型、民间型以及大学型。他们虽然各有优势和不足，但合在一起就可构成一个完整的政策研究体系。 6 、政府部门本身 ??? 政府也是公共政策问题的提出主体之一，甚至是最直接和最重要的提出主体。通常由政府本身提出的政策问题往往很容易进入政府的政策议程。在现代政府构成中，立法、行政、司法、军队等都会成为政策问题的提出者，其中行政部门及其官僚提出的政策问题往往最多，也最易于受到重视。 第四节 公共政策问题的认定 一、政策议程的含义与类型 ??? 政府议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。在现代民主国家中，政策议程通常分为如下两大类： 1 、系统议程（ System Agenda ） ??? 指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。由于政治系统本身有层级和区域以及行业等区分，因此系统议程就既可以是一定层级的，如国家、省、县、乡等；也可以是一定区域的，如华南、华东、华中等；还可以是一定行业的，如电子、机械、化工、农业等。 2 ．政府议程 (Govcmmcntal Agcnda) ??? 指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。就具体种类而言，它有议会的、行政机关的、司法机关的和军事机关的等。—政府议程的类型主要有两种分法。一是按照议程项目的新旧状况，分为旧项目和新项目。旧项目是指一些规则确定的项目，如预算分配等；新项目是由新的情况所引起的项目，如某国军事政变对各国外交政策的影响问题。通常前者因为由来已久，常受到优先考虑和较多的关注。二是按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，可