政府综合灾害风险防范优化的重点与难点.doc

政府综合灾害风险防范优化的重点与难点 前言 在过去的 20 余年中,自然灾害在全球范围内造成日益严重的经济与社会影响。以全球气候变化为主要特征的全球环境变化使得灾害发生的频率与强度均有所提升。与此同时,人口与财富在高风险区的日益增长和集中,无序的资源开发与不合理的土地利用规划均使得社会 - 生态系统应对自然灾害的脆弱性不断上升。如何有效应对灾害风险的挑战成为了世界各国与社会各界关注的重点话题。当前学术界达成的共识是,灾害风险特别是巨灾风险无法单纯依靠单一部门、单一主体、单个区域的力量来解决,必须依托不同的主体在不同的时间尺度与空间尺度上得以防范,而政府是其中不可或缺的重要角色。而且,政府在区域综合灾害风险防范中发挥着多重作用。从灾前阶段的防灾基础设施建设、应急物资储备、灾害监测体系与预警机制、公众教育,灾中阶段的应急处置与救灾,到灾后恢复重建,均存在大量的工作由政府投入财政资金完成。长期以来,我国政府在灾害风险防范中发挥了十分重要而独特的作用。在过去的十余年中,我国学者集中针对巨灾保险市场失灵与政府介入方式开展了讨论,普遍认为在我国政府应在巨灾风险转移( 特别是巨灾保险) 中发挥主导作用。2006年 6 月,我国政府在《关于保险业改革发展的若干意见》中明确表示,中国要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。至此,我国政府开始在国家综合减灾体系中发挥全能型作用: 中央与各级地方政府的财政资金被分配到安全设防、救灾救济、应急管理与风险转移等对应的职能部门,用于自然灾害的备灾、应急、恢复与重建等各个环节以有效减轻自然灾害风险。目前,我国公共财政收入早已突破十万亿元大关,但有限的财政资源应如何在不同的防范措施上进行投入、在众多的部门之间合理分配,仍然缺乏相关的研究与讨论。中央与地方各级财政在防灾救灾领域使用的大量财政资金应如何有效整合、优化,才能更好地发挥财政资金的杠杆作用,推动我国自然灾害风险防范事业的有力发展,为社会发展、居民生活提供可靠的风险保障? 这是在综合风险防范资金投入中一个亟待讨论的问题。 一、政府综合灾害风险防范优化问题的导出 政府综合灾害风险防范的财政投入必须通过政府机构的设置进行运作,并在风险防范的各个环节体现其功能,最终实现灾害风险的减轻。我国学者曾提出了综合灾害风险防范的“结构优化模式”与“功能优化模型”.其中,结构体系指安全设防、救灾救济、应急管理与风险转移四个维度,其具体构成是政府针对综合灾害风险防范的机构设置。 其中,安全设防机构在我国主要是指进行防灾能力建设与基础设施建设类的相关职能部门,主要使用由国家发改委与财政部安排的计划类项目经费。 救灾救济在我国主要针对国家减灾委和民政部,主要使用由财政部安排的中央救灾资金以及各级地方政府准备的救灾救济资金。应急管理工作主要由国务院应急办综合协调各部委工作,统一部署安排。风险转移工作主要针对金融系统,包括银监会、证监会和保监会,使用各类金融工具实现灾害风险的有效转移。政府综合灾害风险防范财政投入的结构优化需要回答的关键问题是: 有限的财政资源应如何在不同的政府部门之间进行分配,而在各个部门内部又如何在灾害风险防范事业与非防范事业之间分配。 政府综合灾害风险防范财政投入的功能体系是指政府在备灾、应急、恢复与重建等灾害风险防范周期的四个环节上分别进行财政投入。功能体系是系统输出的体现,是系统结构决定的结果。功能体系与结构体系之间存在联系,但差异较大。例如,备灾环节就分别涉及安全设防与风险转移(风险转移的灾前安排) ; 应急环节主要对应应急管理; 恢复与重建环节至少同时涉及救灾救济和风险转移( 风险转移的资金支付) .一个系统功能的实现需要一到多个系统模块共同执行,因此在上述综合灾害风险防范的环节与功能中,通常都涉及到一个或若干个政府职能部门。政府综合灾害风险防范财政投入的功能优化需要回答的关键问题是: 在备灾、应急、恢复与重建等各项功能( 或各个阶段)上,政府有限的财政资源应如何投入方能最大化地减轻灾害风险? 二、政府综合灾害风险防范优化的重点 ( 一) 必须准确评估灾害风险度 从国际先进经验可以看出,开展客观的定量风险评估是优化政府在综合灾害风险防范体系中的资金投入的先决条件,定量估算各种投入措施的效益与成本的基础。由优化目标可知,评估的风险应是一级政府所辖区域和给定时间范围内某种或多种自然灾害造成财产损失与人员伤亡的不确定性,风险评估得到的结果应能够以定量形式( 如损失的超越概率曲线) 进行表达。必须构建区域综合灾害风险评估模型,特别是考虑多种自然灾害的“多灾种”风险评估模型,完善区域自然灾害承灾体与脆弱性数据库,使模型具备现状评估与情景模拟( 预估) 的能力。 发展针对防范投资优化的综合灾害风险评估模型首先要重点发展“多灾种”的综合模型,以及对间接经济损失风