韩俊土地制度改革要先立法后改革.doc

韩俊：土地制度改革要先立法后改革 作者：韩俊 2014-12-18　　来源：财新网 文字大小：【大】 【中】 【小】 ???? 党的十八届三中全会提出的农村土地制度改革的一些重要举措，与现有的法律法规的基本原则相一致，但一些提法与现有法律法规有冲突。过去土地制度改革的一个主要特点是，先试点，在总结经验之后上升为法律。中央要求，今后凡属重大改革都要于法有据。在这种背景下，必须发挥法治对土地制度改革引领和推动作用，要先立法、后改革。即便是先行先试，也要得到法律授权，按照法律程序进行，确保土地制度改革纳入法治化轨道。 　　深化农村土地制度改革，就是要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村土地产权制度。完善农村土地产权保护制度，使农民拥有的土地权利更加充分而有保障，增强城乡土地权利的一致性，这是农村土地制度改革的关键所在。 　　当前，依法统筹推进农村土地制度改革，主要应集中在以下几个方面。 　　一、依法稳定农村土地承包关系 　　一是明确土地承包关系长久不变的实现形式。一些地方早在1993年就进行了土地二轮承包，30年承包期将于2023年到期，有不少农民对30年的承包期仍然感到不踏实，对承包期长期稳定仍有顾虑。为从根本上解除农民的顾虑，党的十八届三中全会再次要求 　　“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。中央多个1号文件要求研究“长久不变”的具体含义和实现形式。“长久不变”是中央深化农村土地制度改革的重大决策，是对现有土地承包政策的延续、完善和发展。落实“长久不变”，关键是明确二轮承包到期后是否设立一个承包期限，如果设立的话，到底是多少年。如果不设承包期限，土地承包经营权则逼近集体土地所有权，容易误读为推行土地私有。我们倾向于有期限的“长久不变”。这样，有利于保持现有土地承包政策的稳定和延续，有利于本轮承包期届满后向“长久不变”平稳过渡，有利于维护物权法律制度统一。同时，也便于地方处理人地矛盾、流转期限、征地补偿安置等问题。参照现行法律关于城镇居住用地使用权、林地承包权年限的规定，建议将“长久不变”的承包期限确定为70年，起点为二轮30年承包期到期后。《土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”、《物权法》第一百二十六条规定“耕地的承包期为三十年”。因此，建议尽快修改这两条规定。 　　二是明确界定农民对承包地的获得资格。目前在一些城郊农村，因缺乏法律政策依据，各地对农村集体经济组织成员的资格认定及享受土地和集体经济收益分配的确认，只能按照村规民约来处理，导致后迁入农户和农村出嫁妇女土地承包权难以落实，农村妇女等弱势群体权益长期得不到有效维护。稳定土地承包关系，必须弥补这方面的法律空白，明确界定农民对承包地的获得资格。建议在《农村土地承包法》等法律中增加相应条款，对农民对承包地的获得资格作出法律规范。 　　三是增强农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力。根据《物权法》的规定，依法登记，则享有物权性质的权利。未依法登记的仅为合同权利，在性质上属于债权。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是土地制度建设的基础性工作。只有明确和提升登记的法律效力，农民才会及时申请、变更土地权证，才会像重视结婚证一样重视自己的土地权利证书。 　　二、依法规范农村承包土地流转 　　当前，按照法律规定，农村承包地流转的具体方式包括转包、转让、互换、出租。近年来，土地承包经营权抵押和入股以及工商企业进入承包地流转市场等新的流转方式成为关注的焦点。现行法律对承包地的抵押和入股有严格限制。《担保法》第三十四条、《农村土地承包法》第三十二条以及《物权法》第一百八十四条都规定，只有通过家庭承包以外方式取得的土地承包经营权才可以抵押，而通过家庭承包取得的土地承包经营权不能抵押。《农村土地承包法》第四十九条以及《物权法》第一百三十三条规定，通过家庭承包以外方式取得的土地承包经营权可以入股，但没有做出家庭承包经营土地也可以入股的规定。按照《农村土地承包法》第四十二条和农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第四款的规定，当前入股形式的土地流转严格限定在承包土地的农户之间。从现有的法律框架来看，由于中央政策一直不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，所以法律上对于在工商企业进入流转市场的情况下如何保障农民的承包经营权益也没有明确规定。落实十八届三中全会精神，需要在法律层面解决以下问题： 　　一是赋予土地承包经营权抵押权。土地承包经营权作为农民最重要的财产权利，如果能够用于抵押，可以进一步充实农民对承 　　包土地的处分权能，将在一定程度上拓宽农村信贷供给渠道。承包的土地是农民家庭重要的财产，更适合作一般抵押物。实际上，随着土地租金的逐年增长，全国农村土地价值可能更大。允许土地承包经营权抵押，有利于实现资金向农业农村回流，对促进农业