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基于湘江流域治理的制度创新研究 　　摘要：随着社会经济的发展，湘江流域的生态环境问题日趋严重，对湘江流域的治理已是势在必行。湘江流域治理是一项巨大的系统工程，涉及许多区域、部门和学科，其中制度创新是湘江流域治理的关键所在。在制度创新方面，湖南省已经进行了不少尝试，也取得了一定的成效，如流域产业退出、转型或创新，流域同防同治，市场型环境政策工具，强化地方政府环保部门执法权力等。但在制度创新仍需加大力度，湘江流域治理的制度创新在以下几个方面还可大有作为，如完善流域治理中的市场机制和多元化的服务供给主体、加强流域内政府间的协商合作、建立流域内政府与企业的合作伙伴关系、创新流域管理的公众参与机制等。 　　关键词：制度创新；生态环境；湘江流域；治理；路径选择 　　中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）33-0145-03 　　制度是一个社会的游戏规则，更规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些规制，其目的是对人的行为予以规范和约束，使其按照预定的目标行事。制度可以有效规范和激励人们的行为，但制度和社会发展并不总是同步的，已有或正在运行的制度并不总是能促进社会发展，当制度对社会发展起阻碍作用时，人们就应该自觉进行制度创新。在亚太地区乃至全世界，日本是通过改变经济增长方式实现经济增长与环境保护双赢的国家。日本为治理环境与转变经济发展方式主要采取技术对策和制度建设两种途径，而制度建设对技术进步产生极强的导向与保障作用。　鉴于此，总结国内外的现有经验和湘江流域的实际情况，笔者认为，制度创新是湘江流域治理的关键所在。 　　一、湘江流域生态环境中存在的问题 　　湘江是湖南省人口最稠密、城市化水平最高、经济社会文化最发达的区域。由于历史和现实原因，湘江流域的工业产业结构偏重于重化工型，钢铁、有色、化工、建材、机械等比较突出。重化工型是典型的高能耗产业，同时，湖南省是无油、无气、少煤的地质资源格局，虽流域降水充沛，较好的发展了水电资源，但在能源结构的利用上仍长期以煤为主，形成高能耗、高排放、高污染的格局，从而导致湘江流域生态环境日趋恶化，湘江流域的环境问题主要表现在以下几个方面： 　　1.湘江流域水污染严重。湘江流域水污染源包括了工业污染源、生活污染源和农业面源三部分。工业污染源主要是来自工业生产中所排放的废水，2008年环境统计年报显示，湘江流域工业废水中重金属含量较高，排放量最大的重金属有汞、镉、铅、砷和六价铬。由于城镇居民直接将生活废水未经处理就直接排放到湘江中，一定程度上加重了对湘江水资源的污染，是湘江水体的有机物存在超标现象。农业生产活动对湘江水源的污染，主要为来自大量使用化肥、农药　[1]。随着养殖业的发展，畜禽养殖污染比重也不断上升。城市饮用水源特别是下游长株潭核心区饮水水源水质不能得到保证，对沿线城市居民的健康构成威胁，流域水环境质量亟待改善。 　　2.湘江河道底泥受重金属污染。流域河道底泥重金属污染累积性问题多、潜在性危机重。湘江干支流长期受重金属污染物排放累积影响，3　154km河道底泥均不同程度超标。按污染程度，从大到小依次为镉、汞、砷、铅、铬，其中镉最高超标422倍。主要淤积在干流中游、支流集中采选区以及河湾、河道交汇口、集中排污口附近等。不少水系尾砂入河，底泥淤积，给当地居民饮水安全造成严重威胁和巨大困难。湘江干流监测断面重金属污染程度由重到轻依次为株洲、衡阳、湘潭、长沙、岳阳、永州。 　　3.部分工矿区土壤环境受重金属污染。流域内部分工矿区土壤重金属污染十分严重，土壤重金属环境质量呈下降趋势，严重影响了农产品的产量和品质。据调查，湘江流域重金属污染土壤总面积为4　820　km2，占流域总面积的5％；其中超过土壤环境质量标准二级总面积为2　647　km2，超过土壤环境质量标准三级土壤总面积为2　147　km2。超过土壤环境质量标准二级以上的污染土壤中耕地面积为2　177　km2，占流域耕地面积的12.5％。污染因子中，镉最大超标390倍，砷最大超标275倍，铅最大超标50倍，汞最大超标43倍，铬最大超标6倍。 　　4.湿地系统破坏严重。湘江流域湿地生态系统遭到破坏较严重，问题主要体现在湿地被占用、淤积，面积愈来愈小，湿地生态系统呈萎缩趋势；湿地野生动植物被猎捕、采集，数量越来越少，生物多样性下降，湿地系统的生态稳定性及对污染物的自净能力也随之下降；湿地系统接纳了较多的城市污水及农田面源污染，导致湿地系统内的水质下降，若污水排放超出湿地的自净能力，则可能对湿地系统带来毁灭性破坏[2]。 　　二、湘江流域治理过程中对制度创新的探索 　　湘江流域的环境问题早已受到政府、企业和理论界的高度关注与重视，也在制度创新方面做出很大的努力与探索。主要包括流域产业退