资源开发补偿机制下煤炭资源枯竭型城市土地可持续利用思考.doc

资源开发补偿机制下煤炭资源枯竭型城市土地可持续利用思考 摘要：煤炭开采型国有企业亏损及煤炭资源枯竭型城市政府财政困境成为制约煤炭资源枯竭型城市进行资源开发补偿的主要因素，而土地管理缺位、土地利用制度不健全和不合理的土地利用方式使实现煤炭资源枯竭型城市土地可持续利用更加艰难。本文首先从资源补偿机制和资源历史补偿机制两个方面确定资源开发补偿主体；其次分析资源开发补偿机制下煤炭资源枯竭型城市土地利用困境；最后从更好发挥国土职能部门的作用和改善土地利用方式两个方面提出政策建议。 关键词：煤炭资源枯竭型城市；土地可持续利用；资源开发补偿机制； 中图分类号： 文献标识码：C 文章编号： 1 引言 煤炭资源枯竭型城市随着矿产资源开发逐渐走向枯竭，城市发展依赖于城市主体资源的态势也必须有所改变。煤炭资源型城市为国家的工业建设提供了大量的能源支持，历史遗留的城市土地生态问题至今仍未解决，被破坏的生态环境及主体资源枯竭两个障碍挡住了煤炭资源枯竭型城市前进的步伐。2003年8月，温家宝总理在东北三省老工业基地座谈会上首次提出“研究制定资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，从根本上解决资源型城市经济转型和可持续发展问题”，自此，关于资源开发补偿机制的研究日益增多。研究内容主要集中在可持续角度对我国能源安全、资源产业及生态环境的可持续发展等问题着手研究,落脚点也大多局限在资源价格高低的探讨、资源补偿费征收制度和标准和资源价格市场化形成机制是否完善上[1-2], 资源开发补偿机制下煤炭资源枯竭型城市的土地可持续利用研究仍相对空白。资源开发补偿机制下的城市土地可持续利用问题之所以成为研究盲点，问题在于没能抓住我国煤炭资源枯竭型城市土地可持续利用问题实质，从问题的“症状”来看，城市土地生态环境恶化，环保投入不足，城市土地经济效益低下，城市就业问题突出。从问题的“症结”来看, 都是城市发展可持续性下降的根本表现，煤炭资源枯竭型城市土地总体处于不可持续利用状态，要对症 下药究其原因，是我国煤炭资源补偿机制尚未建立、健全。本文以煤炭资源枯竭型城市为切入点，以煤炭资源枯竭型城市建成区建设用地为研究对象，在资源补偿机制背景下，以实现城市土地可持续利用为目标，从土地管理和土地利用方式等方面提出建议，不仅具有理论价值，也为其他类型资源枯竭型城市的土地利用决策提供参考。 在煤炭资源开发补偿机制下，涉及的土地利用问题主要存在于煤炭资源的生态补偿中，如何更好的发挥国土职能部门的作用、如何结合资源开发补偿机制实现土地资源的可持续利用是目前亟待解决的问题。 2 煤炭资源开发补偿机制主体分析 2.1 资源开发补偿机制与资源开发历史补偿机制 为进一步明确资源开发补偿的理论主体有必要引入煤炭资源开发历史补偿机制[1]这一概念。资源开发历史补偿机制是针对煤炭资源枯竭型城市，不以资源开采数量为基础，对历史遗留的生态环境问题，以中央以政府财政转移和政策支持为主，依照城市可持续发展需要进行经济补偿的一种开发补偿机制。而资源开发补偿机制则是面向未来，以资源开采数量为基础，严格遵循“谁开发、谁保护；谁破坏、谁恢复；谁使用、谁付费”的原则，以市场补偿机制为基调，以企业作为补偿主体的补偿机制。 2.2煤炭资源开发补偿机制主体——企业 依照“谁开发、谁保护；谁破坏、谁恢复；谁使用、谁付费”的原则，依次明确“谁”的内涵，可以说，在煤炭资源开发补偿过程中补偿主体便跃然纸上。 谁开发、谁保护是指在进行煤炭生产过程中，开发企业必须保护矿产资源及其周边生态环境。 谁破坏、谁恢复是指在煤炭生产、销售过程中，谁破坏了生态环境，谁就有责任恢复生态环境。破坏土地资源的，及时进行土地复垦。破坏水资源的，恢复地区水环境，这里面的“谁”非常明确，是指进行有破坏结果的生产活动的煤炭生产企业。在煤炭生产企业中，包括大型国有采矿企业、持有双证的小型采矿企业和非法开采企业。恢复生态环境、各生产企业义不容辞。但各企业现状也使企业作为恢复环境的主题存在很多困难（图1）。大型国有企业离退休人员负担和社会负担重，虽然，目前退休职工的养老已经由社会统筹，社会性负担如富余人员安置和学校、医院等已经逐步转交当地政府，但13年的全行业亏损史，使企业积累薄弱，长期依靠国家财政补贴。如不延长产业链条，转变企业生产模式，国有企业几乎没有能力进行资源补偿。 在大矿区范围内，小型采矿企业和非法开采企业恶性竞争，致使煤炭价格低迷。小型矿主虽积累了一定财富，但是一方面环境保护意识薄弱，进行生态恢复的主动性差；另一方面资金实力也相对不足。因此，由小型采矿业主动进行资源开发补偿也不现实（图1）。 谁使用、谁付费这一原则问题