中国土地现状.doc

中国土地现状 按用途划分：农用、建设用地、未利用地 　　土地用途管制是我国土地行政管理的主要内容之一。国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。政府对土地利用计划管理，编制土地利用总体规划、土地利用年度计划，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 　　据2008年国土部的统计，我国农业用地、建设用地和未利用地面积分别为657万、33万和270万平方公里，占比分别为68.4%、3.4%和28.1%。在农业用地里面，耕地仅占18.5%，林地和牧草地总共占74.7%。 　　所有权性质影响使用权范围 　　不仅用途管制影响土地使用权范围，我国现行的法律制度还确立了“以土地所有权性质来决定土地使用权范围”的原则，对集体土地的使用权范围进行了诸多限制。 　　我们用上面两个分类标准对土地进行交叉划分，可以分出六类土地：国有农用地、国有建设用地、国有未利用地；农村集体农用地、农村集体建设用地、农村集体未利用地。 　　基于以上划分，可以将我国各类土地使用权范围、相互转换途径以及国家加之土地市场的管制措施进行如下总结： 　　1、集体农用地使用权范围比国有农用地小。我国国有农业用地主要分布在国有农场。农场在政府划定或征用的范围内负责管理，并拥有土地的占有权、使用权、发包权、转让或出租权和抵押等权利，农场还可以将土地作为合资、合作兴办企事业入股的权利。 　　集体农业用地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式进行农业生产。法律规定，除了自主承包经营外，还可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。十七届三中全会决议的提法增加了股份合作的流转形势，但与国有农地的使用权范围还是有差距。 　　2、土地用途管制通过指标控制来实现。耕地保护被提升到了关系“国家发展全局和中华民族生存安危”的高度，成为土地管理制度设计的出发点和落脚点，方法是控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，严格保护基本农田，占用耕地与开发复垦耕地相平衡，省级区域内耕地总量动态平衡。 　　3、集体土地的利用受到更多限制。农民集体土地在农业用途之外只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅（农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准）及乡（镇）村公共设施和公益事业建设，而且用地规模受到严格限制。 　　4、集体土地基本被拒绝进入建设用地市场。除了乡镇企业因破产、兼并等情形可以流转建设用地使用权以外，其他农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。 　　5、任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。 　　6、国有建设用地有完备的一、二级市场。国有建设用地使用权可以通过行政无偿划拨和市场化方式（招拍挂等）从土地一级市场取得，且依法可在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。 　　我国当前土地制度的缺陷 　　生产资料的占有权、使用权、支配权、处置权直接决定资产的归属，影响微观主体的损益，进一步对经济、社会产生重要的影响。土地制度作为一种调控市场经济主体及行为的基本制度，其完善与否、作用如何，都对经济发展和社会稳定具有关键的作用。 　　作为计划经济体制的遗产之一，我国土地制度一直存在着制度缺陷；而目前，又有许多模糊和歧视性的政策限制被加诸其中，目前我国土地制度的制度性缺陷愈加明显。 　　国有与集体的边界不明 　　1、宪法的矛盾：征地的二律背反 　　一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，这当然意味着凡是城市化、工业化新增的土地需求，无论是公益性的还是非公益性的，都必须通过国家的征地行为来满足，必须先变成国有。可是另一方面，《宪法》明确表明，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地进行征收或者征用。《宪法》的两个规定显然是矛盾的。 　　2、模糊的城市 　　《宪法》第十条第一款所谓的“城市的土地属于国家所有”中所规定的“城市”到底指代何物？ 　　（1）在时间向度上，其仅仅指1982年宪法修改时的全国城市土地属于国家所有？还是此后只要宣布某地区为城市或者城市的组成部分，该地区的所有土地就自然而然属于国家所有呢？ 　　（2）而在空间向度上，城市的内涵和外延到底是什么呢，是指“城市规划区”，还是“城市建成区”，或者“城市市区”呢？法律从来没有明确规定过。 　　（3）《城市规划法》进一步推动国有和集体范围的模糊。依照《城市规划法》第3条第2款的规定，所谓的“城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域”，而且“城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”这即是说，只要城市政府认为其行政区域内某一农村是其城市建设和发展所需要的，其就可以在不听取当地农民和农