环境治理的制度创新与逻辑_以山西省为例_倪咸林.docxVIP

第１５卷第１期天津行政学院学报Ｖ０Ｉ．１５，Ｎ０．１２０１３年１月ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＴＩＡＮＪＩＮＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮＩＮＳＴＩＴＵＴＥＪａｎ．２０１３１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－７１６８．２０１３．０１．０１５环境治理的制度创新与逻辑———以山西省为例倪咸林１，杨志云２（１．中国人民大学，北京１００８７２；２．北京科技大学，北京１０００８３）摘要：山西是中国生态环境破坏的缩影，也是环境治理的典型个案。环境属性、行动者以及制度与技术提供了理解山西环境治理的逻辑框架。面对地方保护主义、信息不对称、环境执法权力分散、执法手段单一的传统困境， 山西通过在环境监管领域实施绩效考核与问责、区域（流域）限批以及公民参与监督，创新监管制度；在环境执法领域推行跨部门联合执法、环境执法赋权以及末位淘汰等制度设计，创新执法制度，实现环境治理绩效的改进。现行的制度逻辑在于强制和处罚，具有明显的阶段性特征，未来的治理逻辑有赖于更多地依靠市场调节和自愿遵从的制度转型，在制度激励和可持续发展方面寻找更完美的结合点。关键词：环境治理；环境监管；环境执法；制度创新中图分类号：Ｄ９２２．６文献标识码：Ａ文章编号：１００８－７１６８（２０１３）０１－００９４－０６长期以来，自然环境被当作经济发展的工具， 在经济发展和环境保护方面，存在以牺牲环境为代价换取经济短期增长的观念，导致经济发展与环境容量之间存在张力。越是资源禀赋高的地 区，这种张力往往越突出。山西因其丰富的自然资源而闻名，尤以煤炭 闻名全国，故有“煤乡”之称。同时，由于历史的原因，山西形成了高能耗、重污染型产业结构，在占 全国１／６０的土地上生产了全国１／４的煤、２／５的 焦、１／１７的火电。大规模的资源开发利用，在为全国提供能源支持、为全省提供财力支持的同时，也造成了严重的环境污染和生态破坏［１］，成为“污染 之都”。如何破解“资源诅咒”和“环境污染”的双 重困境，真正走出一条资源、环境和经济可持续发展的道路成为山西经济社会发展面临的最大 挑战。面对环境污染问题带来的内在挑战和外在压 力，从２００６年开始，山西省各级环保部门强化环境监管和环境执法，掀起了外界称之为“环保风 暴”的系列创新举措，开启了环境治理的“机会之窗”。山西省遵循环境保护的政治逻辑、经济逻辑和技术逻辑，进行环境监管和环境执法的制度建设和能力建设，在短期内取得了卓越的环境治理绩效。山西的环境治理在短期内能够突破环境管理 体制的弊端和障碍，带来环境治理绩效的改进，离不开治理制度创新。从治理的角度，监管和执法是有效的环境治理制度和运行机制的核心。那 么，山西是如何通过监管和执法治理制度创新来构建良好的激励结构，实现环境保护和环境质量提升的意图呢？这一问题包括三个子问题：山西 环境治理制度的理论基础是什么？环境监管和环 境执法的传统困境是什么？新的制度安排的内在 逻辑是什么？本文尝试运用制度分析与发展的框 架，按照制度－行为逻辑，解释上述问题，并尝试初步回答新的制度逻辑基础。收稿日期：２０１２－０９－０７基金项目：国家环境保护公益行业专项“生态系统管理方式下的环境管理体制改革研究”（２０１２０９０５４）。作者简介：１．倪咸林（１９８０－），男，安徽阜阳人，中国人民大学公共管理学院博士生；２．杨志云（１９８３－），男，湖北荆门人，北京科技大学文法学院讲师，博士。９４二、环境属性、行动者与行为选择：山西 环境治理的内在逻辑环境治理制度的有效性，取决于环境物品的属性，环境领域的行动者之间的关系，以及互动规则的匹配性。本文借鉴制度分析与发展（ＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＡｎａｌｙｓｉｓａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，简称ＩＡＤ）［２］（ｐｐ．４５－９０）和社会－生态系统（Ｓｏｃｉａｌ－ＥｃｏｌｏｇｉｃａｌＳｙｓｔｅｍｓ）的框架［３］，构建出环境属性、行动者及其在特定制度规则中的行为选择逻辑的概念框架（参见图１）。图 １环境监管与环境执法的逻辑框架（一）环境属性环境要素包括大气、水、固体废弃物、噪音等 多个方面，嵌入区域、流域和行政区以后，环境问题将凸显出复杂性和多样性的特质。有关环境属 性的理论主要来源于物品理论和外部性理论。根 据非排他性和非竞争性的标准，环境具有公共物品的属性，一个清洁的环境，可以被看作是一种公共物品，而污染则可以被看作一种“公共破坏”或公害物品［４］（ｐ．３９）。随着物品理论的发展，环境要 素存在公共物品程度上的差异，更多的具有俱乐部产品或公共池塘资源的属性；在范围上具有属地公共物品或流域公共物品的差异。环境属性的 跨界性和本地性，使得环境监管和环境执法的区域性制度和地方性制度同等重要。根据外部性理 论，环境保护具有外部正效应；环境污染具有外部负效应，成本与收益的不一致是环境污染的诱因。 这需要制度和技术来扭转