统一环境政策的制度因素分析-规制与竞争研究中心.docVIP

统一环境政策的制度因素分析：以排污权交易为例＊ An institutional analysis on the uniform environment policy: case of tradable emission permits 陈富良1 万卫红2 郭兰平3 1江西财经大学产业组织与政府规制研究中心，南昌 330013 2江西财经大学工商管理学院，南昌330013 3江西财经大学经济学院，南昌330013 摘要：结合污染物的总量控制和排污许可证制度，中国已经进行了十多年的各类排污权交易试点工作。但是，排污权交易却至今未能成为一项全国统一的环境政策。利用制度分析框架从环境空间主体利益、环境消费主体利益、制度结构与不完全合约等方面的分析表明，排污权交易之所以至今未能在全国形成为统一的环境政策，是以利益为核心的一系列因素及合约的不完全性所促成的。 关键词：统一环境政策，排污权交易，环境利益，不完全合约 1问题的提出 传统的命令控制手段在环境保护中起到了明显的作用，但也使人们付出了很大的代价（宋国君，2004），因此国际上普遍认为应当更多地采用市场机制保护环境。在环境保护日益紧迫而资金投入相当紧缺的情况下，寻求低成本的污染控制政策和提高有限资金的使用效率，无疑具有重要的价值。而排污权交易正是这样一种具有成本有效地控制污染的政策手段。排污权交易就是在对污染物排放实行总量控制的前提下，利用市场规律及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门监督管理下，各个持有排污许可证的单位在政策、法规的约束下进行排污指标――排污权的有偿转让或变更的活动。国外实施排污权交易制度有较长的历史，从1974年开始，美国联邦环保局(EPA)即试行排污权交易，作为《清洁空气法》计划的一部分，以改善地方的空气质量，具体的政策计划有补偿(offset)、银行储存(banking)和容量结余(netting)等。到1986年，美国联邦环保局将这些计划编进了《排污权交易计划》之中，但这部计划并没有得到广泛的应用。各州也没有要求实施这部计划，而且，对于其未来进程的不确定性的担忧，也使得企业不愿参与其中。在这一时期，排污权交易只在部分地区进行，涉及的污染物有活性有机气体、氮氧化物、铅等，这为后来全面实施排污权交易奠定了基础。而1990年《清洁空气法案》修正案的通过及《酸雨计划》的实施，则主要集中在二氧化硫，并在全国范围内的电力行业中实施，而且有可靠的法律依据和详细的实施方案，是迄今为止最广泛的排污权交易实践。2005年的2月16日，于1997年12月在京都召开的全球性气候变化会议上通过的《京都议定书》开始生效和实施，其减排机制的核心内容，就是实现排污权的可交易。此外，大洋洲的澳大利亚、欧洲的英国、德国等国家也实行了不同程度的排污权交易，并且都取得了明显的经济效益和社会效益。 中国已经在实施污染物排放的总量控制， 同时也实行了排污许可证制度，这样就从制度上和形式上具备了实施排污权交易的基础。实际上，中国也曾进行过十多年的形式多样、程度不同的排污权交易试点工作，并取得成功。自20世纪80年代中期以来，中国在多个城市进行过排污权交易的试验，涉及的污染物包括大气污染物、水污染物以及生产配额等。1987年开始进行了水污染物排放许可证的试点。1988年6月，国家环保局确定上海、北京、天津、沈阳、徐州、常州等18个城市为水污染排放许可证试行单位。1990年着手进行排放大气污染物许可证制度的试点城市选择，选择了16个城市作为试点单位，1991年4月试点工作正式开始。截至1995年底，已向13856个企业发放了16313个水和大气污染物排放许可证；为将市场机制引入大气环境管理，国家环保局选择了6个城市进行了大气排污交易政策的试点工作。在所有这些试点当中，上海市的水污染物交易应该算是比较典型的，自从试点以来，共达成了30次排污交易，价格由5万～200万人民币不等。对大气污染物的“排污补偿”的试点，比较成功的案例城市有平顶山市、太原市、开远市、天津市、本溪市、贵阳市和柳州市等。可交易的生产配额许可证试点，主要是针对哈龙灭火剂。1998年10月8日发生了一宗配额交易，卖方为萧山市神鹰消防化工有限公司，买方是浙江省消防化工厂，交易数量为5t交易价格为1元/kg，交易金额为人民币5000元。2001年9月起，亚洲开发银行资助的二氧化硫排污权交易在太原市26家企业试点。 1999年春，美国环保局和中国国家环保局签署了合作意向书，开展二氧化硫排污权交易和酸雨的双边项目，选取本溪市和南通市作为地方合作伙伴。2002年底，位于南通市区的南通醋酸纤维有限公司与同样位于