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城乡建设用地增减挂钩试点政策解读沈飞 国土资源部土地整理中心 一、挂钩试点工作背景 二、挂钩试点进展情况 三、挂钩试点政策要点 四、总体认识及发展 挂钩试点工作背景 一、现实形势所迫 （一）社会经济快速发展，耕地数量锐减，现存数量只比18亿亩的“红线”多出0.27亿亩。 （二）城镇化、工业化等的快速推进，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，第二轮全国土地利用总体规划设想的城进乡退格局实现难度很大。 （三）城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，必须大力推进城乡建设用地的节约集约利用。 （四）单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径 。 全国耕地总量 规划纲要（1997—2010） 增加：城镇用地133.47万公顷 独立工矿用地53.33万公顷 减少：农村居民点189.8万公顷 三项用地总量减少3万公顷 实际情况（1997—2004） 城镇、工矿用地净增158万公顷 农村居民点净增9.88万公顷 城进乡退格局实现难度大 城乡用地效率落差明显，农村建设用地粗放利用状况严峻 2004年：城镇人口人均占有城镇工矿用地为129.4平方米：农村人口人均占有农村居民点用地为219.7平方米（村镇建设用地的规划上限150平方米/人） 农村居民点布局松散，空心村现象突出，村庄内部布局杂乱。 在农村人口不断减少的背景下，城乡间用地效率差距呈现扩大趋势 与2000年相比，2004年的城镇人口人均占用城镇工矿用地和农村人口人均占用农村居民点用地的水平都略有提高，后者的绝对量更是增加了10.8平方米。 全国农村人口人均农村居民点用地与城镇人口人均城镇工矿用地的比值从2000年的1.64提高到2004年的1.7。 农用地整理 仅1997-2005年，全国累计补充耕地3414万亩，其中，通过土地整理复垦补充1192万亩，约占到耕地补充总量的35%。 农用地整理难度越来越大，适宜整理的农地越来越少，未来补充耕地的能力将受到一定限制。 建设用地整理 逐步成为促进节约集约用地一个重要途径。 二、国家政策要求 （一）落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。 （二）为提高土地节约集约利用水平，缓解建设用地供需矛盾，各地积极推动政策的出台。 （三）大力推进社会主义新农村建设的需要。 挂钩试点进展情况 第一阶段：起草发布政策 第二阶段：批复启动第一批试点 第三阶段：阶段性总结完善 第四阶段：积极稳妥扩大试点 第五阶段：纳入计划管理阶段 第一阶段：起草发布政策 2005年10月《关于印发关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见的通知》（国土资发〔2005〕207 号）发布。 天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8省（市）可以开展试点工作。 部整理中心配合部规划司于2005年11月召开了试点省（市）挂钩试点工作座谈会，就挂钩试点工作及相关政策进行了讨论，明确了试点工作部署要求。 各地积极准备酝酿，编制挂钩试点省级总体方案和具体项目区实施规划。 第二阶段：批复启动第一批试点 省级总体方案及项目区实施规划审查：根据207号文和部领导的要求，编制了《挂钩试点总体方案及实施规划编制要点》，对8个省的省级总体方案及近300个项目区的实施规划进行了审查，提出了修改意见。 总体方案——项目区实施规划 部按照项目区分批申报、试点工作小规模滚动推进的原则，于2006年4月14日批复下发了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资函[2006]269号），批准设立挂钩试点项目区183个，使用周转指标4923公顷（7.38万亩）。 各地正式启动挂钩试点工作，探索省、市、县工作模式。 第三阶段：阶段性总结完善 第一批批复后，各地纷纷进行第二批试点项目区报批，共有12个省（区、市）和国家发改委小城镇中心，除第一批试点省份外，还包括河南、内蒙古、重庆、河北等。国家发改委小城镇中心也进行了项目申报。共申报试点项目区616个，涉及周转指标总规模26439公顷。 2007年4月，在成都组织召开了挂钩试点工作座谈会，全面总结和分析了试点工作的经验和问题，并对下一步工作提出了要求。 会后，针对当前试点工作存在的主要问题，部又及时下发了《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号），对强化试点工作的规划引导、严格项目区整体审批、加强周转指标监管、维护农民权益等都进行了明确规定。 2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和