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中国农村养老保险问题与对策 摘要：在分析当今中国农村养老保险制度的现状以及问题的基础上，提出改善、强化农村养老保险制度的总 体思路和具体对策。认为应利用商业保险与社会保险的互补性，因地制宜地建立多层次、多渠道的农村养老 保险制度；同时，要转变政府职能，加强保险基金的管理。 关键词：农村养老保险；制度建设；对策构想 中图分类号：F840文献标识码：A文章编号：1009—5160（2002）02—0082—03 随着我国农村经济体制改革的不断深入，农村产业结构的调整，农业生产的专业化、社会化、市场化趋势使劳动者经营 风险增大；加之计划生育后出现的家庭“4-2-1”人口结构，家庭的小型化，人口的老龄化，使家庭养老功能逐渐弱化。原有 的以家庭保障为主的农村养老保障体制已不能适应当今农村经济发展和社会进步的需要，如何建立一个符合我国当前农村实 际的养老保险体制已成为迫在眉睫的问题。 1我国农村养老保险制度的现状 80年代中期之前，我国农村没有出现过为农民举办的养老保险。从1991年开始，国家和民政部开展了以“个人缴纳为 主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”为原则的储蓄养老试点工作。到目前为止，已有约30个省的2100多个县（市）开 展了这项工作，有8500多个行政村的人口参加保险，积累保险资金150多亿元 [1] 。这项工作的开始，使我国农村初步形成 了具有中国特色的社会养老保险制度，在一定范围内为农业劳动者提供了养老的基本保障。 西方发达国家的农村养老保险是通过国家立法形式实行的一种强制性社会保险，具有法律强制性、保障基本性和国家保 证性特点。与之相比，由于我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面存在较大差别，农村经济现 代化、社会化程度还较低，且全国还有4000多万人尚未脱贫，广大农村在近期尚不具备建立国家统一立法、强制实行农民 社会养老保险的条件，所以，我国的农村养老保险试点工作是本着自愿、量力的原则，虽然它由政府部门组织，但不具强制 性，在性质上不能说是社会保险，而具有鲜明的商业保险性质。这种保险性质决定了在目前我国各地区经济发展水平不平衡 的情况下，不同地区的农民的投保能力差距较大，保障水平参差不齐。浙江、上海、广东等东南部经济发达的地区，农民保 险水平较高；而在西藏、甘肃、青海等西部边远地区农村养老保险水平较低[2]。要从根本上解决中国农民养老问题，推进农 村经济的发展，目前的农村养老保险资金规模和积累速度显然无法适应农村养老保险需要。 2我国现行农村养老保险制度存在的问题 2.1现行的农村社会养老保险制度不能有效地解决农村养老问题 按1991年民政部制定的《农村社会养老保险基本方案》的规定：“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须 参加养老保险；凡是已解决温饱，基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解 决的地方，暂缓开展这项工作”。我国目前开展农村养老保险的大多是较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是较 富裕的农村居民，大多数不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫。而按现行办法， 这些地区和居民都无条件参加养老保险，这显然与我国实行农村养老保险的初衷相背离。另一方面，与城镇企业职工基本养 老保险制度的社会统筹与个人帐户相结合的模式不同，目前我国执行的农村养老保险制度，个人帐户的基金主要由个人供款 构成，年老后领取的养老金的多少基本取决于个人帐户的基金积累状况，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助，社会成员间的互动互济功能十分有限。因此，现行的农村养老保险基金不具备统筹共济性质。 2.2现行农村养老保险制度功能单一 农村社会养老保险制度在产生之初的功能比较单纯，即通过社会不同收入阶层之间统筹互助，达到收入再分配以体现社 会公平的目的。这样做有时会起到稳定社会秩序从而促进经济发展的作用，但这是间接的，有时如果过分强调收入再分配和 社会公平的目标，反而挫伤社会成员的劳动积极性，从而又阻碍经济的发展。在我国，农村人口的老龄化速度与经济发展不 同步，它是在经济欠发达的状况下“先老”的，经济发展的滞后没有为人口老龄化的快速到来作好充分的物质准备，如果为 体现社会公平而加大为满足老年消费需求的投入，必然减少社会再生产的资金投入，会使经济发展受阻，欠发达的经济状况 始终不得改变。 2.3现行农村养老保险管理体制不顺 在养老保险政府管理职能的归属上，存在着劳动部、人事部、民政部多头管理、“群龙治水”的混乱现象，造成政策不 统一、机构重叠、业务交叉、成本上升、资金分散、职责不清、效率低下、各种利益群体矛盾交错，给养老保险工作带来许 多困难。在养老保险的管理机构设置上，政事不分现象依然存在，有些社会养老保险的管理