依法行政的基本理论与实践问题.doc

袁曙宏：依法行政的基本理论与实践问题 依法行政不仅是现代市场经济国家和法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式和行政观念的一场深刻革命。为了全面推进依法行政，加快建设法治政府，国务院2004年3月颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），系统规划了我国依法行政的实施蓝图，明确提出了建设法治政府的宏伟目标，全面确立了我国未来10年推进依法行政、建设法治政府的行动纲领，继往开来，意义重大。面对依法行政的大好形势和艰巨任务，广大公务员迫切需要在认真学习、宣传和实施《纲要》的过程中，更加牢固地树立依法行政观念，更加全面地提高依法行政能力。要坚决按照胡锦涛同志所明确要求的：“各级领导干部要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，自觉地在宪法和法律的范围内活动。越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事。” 一、依法行政的涵义和基本要求 （一）依法行政的涵义 在现代社会，行政必须受法律的约束，这是法治的必然要求。尽管各国在其不同的法治发展道路上，形成了关于“依法行政”的不同称谓 ，但在现代法治国家中，依法行政都实质性地成为行政机关所普遍遵循的一项法治原则，并由此构成了各国建立行政法律制度的基础和根据。 对依法行政内涵的理解，首先源于对法律与行政二者关系的确定。从历史发展来看，法律与行政并无必然关联。在近代法治产生以前，行政领域本质上是由人而非法支配一切的，它所造成的结果是专制和不民主。依法行政的提出，旨在从根本上确立议会制定的法律对行政的支配和控制地位，保证行政机关依据法律行使行政权，以防止行政权专横和滥用。 在依法行政中，“依”取依据、根据之义，指行政权力的取得和行使必须“依据法律”，这不仅远比“不违反法律”严格，而且也比“符合法律”要求更高。尽管在现代社会，行政机关享有更宽、更广的自由裁量权，行政机关依法行政不再局限于机械适用法律，而是在法律适用过程中有了更积极、更能动的作用；但在有可能侵害公民权利的领域中，始终要求行政机关必须严格依据法律行事，且即使在其他领域，在行政机关拥有自由裁量权的情况下，也要求行政机关的权力行使必须合乎法律的目的和精神。 与资本主义初期“无法律即无行政”中的“法”仅指代议机关的立法相比，现代社会依法行政中的“法”已有所拓宽，在某些情况下也包括特定行政机关所制定之法。在我国，“法”的范围除宪法外，不仅包括由全国和地方有权人大及其常委会制定的法律和地方性法规，而且包括特定的行政机关制定的行政法规、部门规章和地方规章。当然，尽管某些行政机关所制定之法也属依法行政的“法”的范畴，但因其本身亦属行政活动的一部分，因此事实上也须遵守依法行政的要求，特别是要遵守法律保留原则和法律优先原则。 而依法行政中的“行政”，已不限于传统的干预行政或秩序行政，同时还包括给付行政；不仅包括强制性行政，也包括非强制性行政；不仅包括依职权的积极行政，而且包括需经当事人申请的消极行政。在现代社会，依法行政的“行政”所包括的范围，涵盖了行政机关的全部行政管理活动。 概而言之，依法行政包括三项要求：一是行政机关权力的取得必须由法律设定；二是行政机关权力的行使必须依据法律，既不能违反实体规范，也不能违反程序规范；三是违法行政必须承担法律责任。其中，规范行政权的来源是前提，行政权的合法行使是关键，法律责任的落实是保障；三者之间环环相扣，三位一体，共同构成了现代社会对行政机关的要求。 为了进一步准确把握依法行政的涵义，我们需要从下列三个方面深刻认识依法行政的本质： 其一，在人民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。对于政府而言，“法未授权不可为”；对于公民而言，“法未禁止即可为”。在人民与政府的关系上，我们应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。 其二，在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。依法治国、依法行政的核心是依法治官而非治民，依法治权而非治事，依法规范和制约行政权而非扩大和强化行政权。依法治国的“国”首先是指国家机器（State），而不是指地理概念（Country）。我们必须摒弃法律仅仅治民、治事的工具主义意识，确立法律首先治官、治权的法治主义意识，在此前提下通过地方和