土地出让制度流变.doc

土地出让制度流变 南风窗2011/1/17 22:20:36 提要：在珠三角地区,一场“三旧”改造运动正在快马加鞭地进行。经历了30年的急剧城镇化之后,土地日益成为制约城市扩大化的瓶颈,旧城镇、旧厂房、旧村居改造——以“城市更新”的名义“盘活”存量土地,正成为新一轮城市土地开发的热潮。 　　文_本刊记者 邢少文 2010年5月发自广州 　　在珠三角地区,一场“三旧”改造运动正在快马加鞭地进行。经历了30年的急剧城镇化之后,土地日益成为制约城市扩大化的瓶颈,旧城镇、旧厂房、旧村居改造——以“城市更新”的名义“盘活”存量土地,正成为新一轮城市土地开发的热潮。 　　在这场“三旧”改造运动中,一种土地出让方式——“协议出让”重新引发了人们的关注。2004年之前,大量的农用地被无节制地以统征统购的方式转为国有建设用地,并以协议出让的方式归至房地产公司名下,曾导致大量的腐败和国有资产流失。2004年之后这一土地出让方式曾经逐渐退出人们的视野,被招拍挂取而代之。 　　但在今时土地日益紧缺、土地价值飙升、房价泡沫化的大背景下,招拍挂这一政府主导垄断的土地出让模式又招至如潮的批评。协议出让方式在“三旧改造”中的频频闪现,是否正预示着土地出让方式多元化的到来？在土地出让制度反复流变的背后,又隐藏着怎样的利益角逐？ 　　“协议出让” 　　“实际上,261号文和去年省里下的78号文是一回事,佛山本身在实质上的突破并不大。”5月11日,佛山市一名投资于旧城改造的商人张恒(化名)对本刊记者说。 　　佛山市2009年10月26日出台《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》(261号文),在这一实施意见中,针对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的三旧改造模式中,包括了一种运作方式：“鼓励原土地使用权人自行进行改造,其涉及的划拨土地使用权和改变土地用途以及延长土地使用年限的,可免土地收购储备和公开交易,采取协议出让方式出让。” 　　78号文指的则是2009年8月广东省下发的《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》。在这一文件中,提到了三种改造模式：原先属于国有土地的,如果权属改变,进行协议出让或者“招拍挂”；原先属于集体土地的,被征收后再进行“招拍挂”,同时该土地转变为国有土地；还有一种则是,原先属于集体土地的,可进行流转,改变使用权人,但不改变其集体土地性质。 　　这被外界解读为协议出让的土地出让方式又重出江湖。在今年3月间,国土资源部调研组也在粤组织关于土地利用的调研,佛山的旧城改造又因其规模庞大,因此受到关注。 　　根据《佛山三旧改造规划(2009~2020)》,佛山“三旧”改造总用地规模为16866公顷(折约25.3万亩)。其中旧城镇2000公顷(3万亩),旧厂房11333公顷(17万亩),旧村居3533公顷(5.3万亩)。 　　“目前真正按照这一方式做的并不多,在佛山禅城区,只有佛塑公司一家被允许自行改造旧厂房。如果是集体建设用地转商业用地出让,目前仍然是要经过收购储备的流程。”张恒说。 　　这正是目前协议出让中的难点,按照国土资源部相关法规,经营性土地的出让都需经过公开的招拍挂,如果土地使用权改变后允许协议出让,其中政府角色如何定位,出让价格如何确定标准,目前都还没有出台具体的细则依据。“原则上是只要区政府同意就可以了。目前来看突破口可能会在南海区。”张恒说。 　　佛山是珠三角土地开发强度较大的区域,开发强度达到了30%。随着市区国有建设土地供应的日趋紧张,“特别是商改项目,势必要向集体建设用地伸手。”张恒说。而据佛山市三旧改造办公室的官员向记者透露,261号文下发之后,目前已申请提出房地产开发的项目达到了申报三旧改造项目的20%~30%。 　　集体建设用地的出让和租赁也是目前佛山地区开发商着眼的一种方式。广东省曾在2005年6月出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,提出了集体建设用地可以国有土地同地同价同权的办法进行出让和租赁,但禁止用于商品房开发和住宅建设。 　　除了佛山,深圳目前也是珠三角地区尝试在旧城改造中进行土地协议出让模式的另一个地区。 　　早在2006年底,深圳就开始认可在旧城改造中采取协议出让方式。但在2008年底,深圳担忧与国土资源部政策相悖,又禁止了协议出让的方式。随着省府78号文的出台,2009年12月,深圳出台了《深圳市城市更新办法》,该办法提出,在符合城市规划的条件下,权利人可自行改造,自行改造的项目不需要以“招拍挂”方式出让土地使用权,还明确了更新改造的地价收取标准。 　　而在三旧改造中允许协议出让的方式,在深圳市社科院城市营运中心主任高海燕(微博)看来,是“承认市场利益主体的多元化”,“三旧改造涉及与原住民的利益分享机制,以往的做法是土地的增值大部分被政府和开发商拿走了,推进一向都很