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由宪政理念出发思考我国财政预算制度一、宪政的概念及其价值 　　为了更好地在宪政的理念下展开问题的探讨，有必要首先对宪政的概念及其特征进行界定和归纳。宪政，是一种使政治运作法律化的理念或理想状态，它 要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。综观现代各宪政国家的宪法，可以总结出现代宪法的几大特征：法治、民主、自由、联邦，这也可以 认为是现代宪政的基本价值与原则，本文选取法治与民主两大价值展开讨论。 　　法治自然是宪政的“题中应有之意”，因为宪政本身是法治的最后与最高阶段、没有法治作基础，就不可能产生实质意义上的宪政。与德治向对立，法治 的核心是“他律”而不是“自律”，因而政府法治强调的是人民政府的控制和政府内部各部门之间的相互控制。这就要求在政府内部建立相对分散与独立的权力中 心，以实现不同部门之间的相互制衡。于是，“独立性”——人员、财政、权力等各方面的独立性——是至关重要的，因为不独立，有效的制衡就无法实现。 　　民主在操作层面上和法治一样，也是一种“他律”。无数的历史事实证明，除非立法者本人受到人民的约束——或者就是人民自己，他们并不会自动制定 符合公共利益的立法，而不为自己的私利服务。只有民主才能保证法治符合人民的普遍利益，至少是多数人的利益。因此，现代国家普遍接受了民主原则，并由人民 选举出来的代表制定法律管理自身事务，并通过政治选举的压力等机制对代表们所制定的法律产生影响。 　　在对宪政的价值条分缕析的基础上，分析这些价值如何与公共财政预算制度相联系。 　　二、宪政价值在财政预算制度中的实在性 　　从西方国家宪政思想及制度发展的历史，我们可以找到宪政与财政预算关系的渊薮。以英国为例，随着1215年《大宪章》的问世，作为纳税人代表机 构的议会，获得了租税的立法权，对国王的税收权力开始实行一定程度的限制。1640年“光荣革命”之后，议会开始取得财政支出的方面的控制权，除了王室政 府为执行职能所需的财政支出外，就连王室的年俸也必须经过议会的审批。到17世纪末期，国家预算基本形成，议会不仅控制了政府的支出权，还将这种权力扩大 到事后的审计监督。英国议会通过对预算的控制，基本上实现了对重大财政事项的决定权，政府的财政大权受到议会（代议机关）的限制，无疑是宪政制度的重要组 成部分。而这一过程本身也就是财政民主主义得以确立的过程。经过几百年的演变，虽然最初作为预算控制对象的国王在各国已经不复存在，或者不再发挥重要作 用，但受权力分立观念的影响，预算制度仍然作为现代民主的实现机制保留下来。民主是宪政的基本价值，预算制度则为这一价值在宪政国家的财政领域作了最好的 注脚。 　　国家预算制度是新兴资产阶级同封建贵族作斗争的产物。当新兴资产阶级逐渐发展为财富的主要创造者和政府财政的主要提供者，与掌握权力，滥收滥支 的封建贵族势力产生了尖锐的矛盾，二者在长期的斗争中确立了政府财政收支必须编列计划，并经由资产阶级控制的议会批准的国家预算制度。英国于17世纪编制 了第一个国家预算。1832年英国国会通过一项法律，规定财政大臣每年必须向国会提出全部“财政收支计划书”。这项法律使英国在世界法制史上首先确立了现 代意义的国家预算制度。国家预算制度的形成过程彰显了其内在的法治诉求。如果据此更进一步挖掘，似乎可以提炼出“预算”内在的这样两方面含义：一是预算法 主体受人民之委托遵从合宪之目的依据法定职权、原则和程序编制、审批和执行一国未来年度财政收支计划；二是预算是人民依法对政府财政收支行为进行有效控 制，使之最大限度地满足人民对公共产品和公共服务需要之目的。预算制度的法治价值昭然若揭。于是，可以说如果没有实现预算的法治化，宪政国家的法治图景将 是缺失的，因而也是不真实的。 　　上述通过对民主、法治这两种价值分别在宪政制度和预算制度中的实在性的探讨，可以得出这样的结论：预算制度作为现代宪政国家的财政体系的核心制 度，与生俱来地追求民主、法治等基本价值。这样，从这些价值有无、多少、虚实等角度审视我国现行预算制度，或许能得到有价值的评判，并进而提出完善的建 议。 　　三、我国财政预算制度的宪政价值体现及其评析 　　我国现行宪法规定由国务院负责编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，由全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，全国人大常 委会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。我国宪法的上述规定，基本上确立了人 大作为我国的代议机关在财政预算监督中的地位与作用，奠定了建立宪政国家的法律基础。但是，由于我国宪法是在特定背景下形成和发展的，其经济性和法律性特 征相对较弱，因而对预算的规定十分匮乏，有必要推进预算制度的宪法改革。 　　经过多年的发展和建设，我国预算法形成了诸