第十四期耕地休耕-地方财政研究.doc

2016年第14期(总第285期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2016年9月25日 本期主题：耕地休耕 [按]近年来，我国粮食连年增产，农业稳定发展，为经济社会发展全局作出了重要贡献。但是，我国农业发展方式较为粗放，农业资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采以及农业内外源污染相互叠加等带来的一系列问题日益凸显，农业可持续发展面临重大挑战，必须加快转变农业发展方式，推进生态修复治理，促进农业可持续发展。党的十八届五中全会首次提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，2016年5月，深改组审议通过了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，这是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的重大决策部署。结合当前国际粮价持续走低及国内粮食高库存的契机，选择合适地区试行轮作、休耕制，是保护土壤和解决粮食生产阶段性过剩问题的重要途径，是符合农业永续发展的政策选择，耕地轮作休耕制度的建立对我国的农业发展和环境保护，意义重大、影响深远。 探索实行耕地轮作休耕制度：背景及意义 良好的土壤是人类生存和发展的基础，也是一国最宝贵的战略资源。我国人多地少，耕地资源一直处于高强度甚至过度开垦状态，再加上农业化学生产方式和工矿业污染的影响，造成了耕地土质退化、土壤污染严重等一系列问题，成为制约农业可持续发展的主要矛盾，也使得近年来农产品安全问题倍显突出。而与此同时，国内粮食生产“十二连增”，库存增加较多，仓储补贴负担较重。基于保护土壤及“藏粮于地”的战略考虑，中共十八届五中全会首次提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点 耕地是最宝贵的资源，也是粮食生产的命根子。我国先天不足的农业资源禀赋，超多人口的粮食供给压力，使得耕地水资源超强度利用，资源环境已亮起“红灯”。开展耕地轮作休耕制度试点，是主动应对生态资源压力、转变农业发展方式、促进可持续发展的重大举措。其意义体现在以下三个方面：一是巩固提升粮食产能的需要。我国有悠久的轮作种植传统，将禾谷类作物与豆类作物、旱地作物与水田作物等轮换种植，可以调节土壤理化性状、改良土壤生态；休耕是让耕地休养生息，实现用地养地相结合，保护和提升地力，增强粮食和农业发展后劲。二是促进农业可持续发展的需要。多年来，在农产品供给的压力下，耕地地力消耗过大，地下水开采过度，化肥农药大量使用，农业资源环境已不堪重负。通过耕地轮作休耕，减轻开发利用强度、减少化肥农药投入，利于农业面源污染修复，缓解生态环境压力，促进农业可持续发展。三是提高农业质量效益竞争力的需要。当前，我国农业大而不强、多而不优、竞争力弱的问题日益凸显，迫切需要推进农业供给侧结构性改革，促进农业转型升级。通过耕地轮作休耕，节约高效利用资源，调整优化种植结构，增加紧缺农产品供给，满足多元化消费需求，全面提升农业供给体系的质量和效率。 《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》内容简介 《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》要求认真落实党中央、国务院决策部署，实施藏粮于地、藏粮于技战略，坚持生态优先、综合治理，轮作为主、休耕为辅，以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，突出重点区域、加大政策扶持、强化科技支撑，加快构建耕地轮作休耕制度，促进生态环境改善和资源永续利用。 一、《方案》实施基本原则 一是巩固提升产能，保障粮食安全。坚守耕地保护红线，提升耕地质量，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。对休耕地采取保护性措施，禁止弃耕、严禁废耕，不能减少或破坏耕地、不能改变耕地性质、不能削弱农业综合生产能力，确保急用之时能够复耕，粮食能产得出、供得上。 二是加强政策引导，稳定农民收益。鼓励农民以市场为导向，调整优化种植结构，拓宽就业增收渠道。强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担轮作休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，确保试点不影响农民收入。 三是突出问题导向，分区分类施策。以资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，防治结合、以防为主，因地制宜、突出重点，与地下水漏斗区、重金属污染区综合治理和生态退耕等相关规划衔接，统筹协调推进。 四是尊重农民意愿，稳妥有序实施。我国生态类型多样、地区差异大，耕地轮作休耕情况复杂，要充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”。鼓励以乡、村为单元，集中连片推进，确保有成效、可持续。 二、《方案》提出的主要目标 《方案》提出，力争用3—5年时间，初步建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系。