央地政府公共价值差异：测度与分析.pdfVIP

央地政府公共价值差异：测度与分析 ● 张 惠 王 冰 利益 ，不具备多少 自主地位 。因此 ，省级政府在理论 一、前言 上应直接具体贯彻 国务 院制定 的公共政策 ，两者在价 公共 价值管理 已成 为一 个不 可 阻挡 的、席卷全 值诉求上应保持一致 。但在实践 中，地方政府 区域社 球 的理论思潮和实践活动 。以 “市场 干预、技术效率 会 经济文化 的差 异使价值扭 曲成 为可能⑤ ，中央与地 及公共物品的私人价值 ”为核心的新公共管理运动有 方政府 的公共政 策在制定和实施 上 时常表现为基于 助于提高政 府 效 能 ，但公共 行政 应 当承 载 的价值 理 利益得失而进行 的博 弈过程⑥ 。我们认 为 ，导致 中央 性却 因此被工具理性所取代 。作为一种能够对公共管 政府与地方政府 间合作与冲突、压制与博弈状态的根 理 及公共服务 进行更 全 面考 量 的理论 和方 法 ，公共 源在于两者公共价值诉求 的矛盾。 价值管理将会替代新公共管理 ，成为引导政府及其他 公共价值通过政府的服务、法律、法规得以创造 。 公共组织改革 的新公共行政范式 。 公共政策作为政府价值诉求 的现实体现 ，其正式文件 摩尔 （Mo or e ）首先 提 出公共 价值 的概念 。他认 中必然涵盖大量公共价值 ，与其价值诉求相适应 。因 为，同私人企业创造价值一样 ，公共资源应该 被用于 此 ，通过测度 中央政府与地方政府公共政策文本 中展 创 造公共 价值 。这种公共 价值包含使 所有公 民享受 现 的公共价值 ，可以在一定层面上展示两者公共价值 更广泛和更全面福祉 的内涵① 。波兹曼 （B oz em an ） 诉求上 的差异。 提 出 ，公 共 价 值 包 括 公 民被 授 予 的权 利 和 利 益 ； 如何测度公共价值是最 困难 的问题 。由于公共价 公 民对 国家 、社 会 及 他 人 的义 务 ；政 府 活 动 与 政 值 的无形性、复杂性和相互关联性 ，很难用传统方式 策 制 定 应 遵 循 的原 则 ② 。阿尔 福 德 （A l f o r d ）和奥 进行衡量，因而测度尤其 困难。目前对于公共价值 的测 弗林 （O ’F ly n n ）认 为 ，公共 价值 是 一种 “伞 概 念 ” 度主要分为以结果主导的公共价值和以共识主导的公 （Umbr ella Con cept ），它将纷繁复杂 的现实世界 中 共价值两种视角进行。前者是对公共价值产出的度量， 不 同的元素和现象集合在一起③ 。公共管理者可能无 如使用公共价值记分卡来衡量公共组织及其工作人员 法在绝对 意义上确定什么是有价值 的，但是他们可以 的绩效等。这种视角的关键在于将公共价值视为一种 寻求 或测定 在 给定 的环境下一 个 目标是 否 比另外 一 衡量工具 ，以此来评价公共组织及公共管理者是否能 个更有价值 。贝宁顿 （Ben ingt on ）从两个方面定义了 够有效地将已知的公众偏好转化为体现公共价值 的产 公共价值 ：（1）什么是公 众 重视 的；（2 ）什么为公共 品和服务。后一种视角是对公共价值本身的测度。查尔 领域提升价值④ 。这些学者从不 同视角对公共价值 内 斯 （Michael B. Charles ）等人用定性方法考察罗马帝 涵进行了阐释 ，但并未形成共识 ，也未对公共价值 进 国、中世纪英 国、18世纪的法 国及工业革命 时期的英 国 行实证地识别和测度 。 四个不 同历史场景 的公共价值差异。基于后一种视角 中国是单一制 国家 ，中央与省级政府关 系总体呈 的定量研究 目前基本空 白，这主要归因于公共价值概 现为一种行政领导关 系。这