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公共行政的合法性：美国学界的争论 2013年11月19日 13:43 来源：《中国行政管理》杂志 作者：孙宇 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 116 内容摘要：本文回顾了20世纪90年代发生在美国学术界的那场关于公共行政合法性的争论。本文认为，争论的根本分歧在于寻找公共行政合法性路径上的分歧，契约主义主张公共行政的合法性直接植根于宪法，但阐释主义者认为公共行政的合法性植根于立法机构的授权。本文进一步指出，公共行政的合法性问题不仅是一个继承宪法遗产和捍卫宪法遗产的问题，而且是如何让活的宪法遗产能够保持与政治、经济和社会秩序共生并共同演化的问题。 关键词：公共行政合法化;黑堡宣言;阐释主义;契约主义;宪法学派 作者简介： 　　1993年,斯帕索(Michael W. Spicer)和特里(Larry D. Terry)率先创造了“公共行政的宪法学派”(the Constitutional School of public administration)这一术语。[1]按照他们的解释，受到美国宪法之父们的影响，宪法学派的主要任务是研究公共行政的合法性。由于美国人文社会科学界的传统，政治学家、法学家和公共行政学家总是习惯于从解释宪法的角度捍卫自己的学术立场，这导致公共行政的宪法学派并不是一个整齐划一的阵营。不同的思想流派在寻找美国公共行政合法性的路径上存在着深刻的思想分歧和激烈的观点交锋，这被视做是契约主义与阐释主义之争。无论谁占上风，一批学者的确在争论中深化了人们对公共行政合法性的理解，并开拓了公共行政学者的法学视界。 　　一、黑堡宣言的宪法主张：公共行政存在的意义在于维护宪法秩序 　　众所周知，黑堡宣言的标志是美国弗吉尼亚理工学院公共行政与政策中心五位教授联合发表了《公共行政与治理过程：改变美国的政治对话》(The Public Administration and the Governance Process: Shifting the Political Dialogue)的论文。基于黑堡宣言的理论主张所形成的黑堡学派是美国公共行政的宪法学派中的一个重要流派。随后，黑堡学派所倡导的思想在《重建公共行政》(1990)、《重建民主的公共行政：现代的悖论和后现代的挑战》(1996)等专著中均有系统论述。 　　黑堡宣言开宗明义地指出，公共行政的合法性来源于宪法，公共行政存在的意义在于维护宪法秩序。公共行政不能仅囿于有能力在政治环境下实施管理，更需要有能力维护最广泛的公共利益并维系合乎宪法规范的治理过程。作为治理的组成部分，公共行政要具备在较复杂的政治环境中追求公共利益目标的能力，这使它区别于企业管理。毫无疑问，这里提及的公共行政涉及以政府为核心的行政部门，但同时也包括宪法授权的相关部门。通过这些部门形成的组织体系，使宪法能够得到忠实地履行。如果公共行政者不捍卫宪法，那么美国的共和制将会受到严重损害。 　　他们清醒地认识到，公共行政总是受到诸多限制。在美国，它与生俱来地具备党派不清、行事谨慎的特点。更有甚者，公共行政往往成为各方权力争斗的靶子，沦陷为一片“自由交火区”。在公共行政的历史实践中，公共行政者与行政相对人之间的契约表达了庄严神圣的含义，它抓住了“公共行政的过去是什么、现在是什么以及应该是什么”的问题。当公共行政者誓言效忠美国宪法时，他们便进入由宪法所创造的社群，这迫使他们知晓和支持影响公共行政的宪法原则。因此，公共行政者应参与宪法表达和道德表达，并从宪法原则和公民意愿中寻求合法性。 　　黑堡学派的重要代表人物之一罗尔(John A. Rohr)从另一角度阐述了这一观点。在其著作《运转宪法：行政国家的合法化》一书中清晰地表述他的目的是“根据宪法原则使行政国家合法化”。[2]基于1787年~1788年间联邦党人和反联邦党人大范围的公开争论，“联邦党人的著作和演说告诉我们(1)他们想从新宪法中获得什么，(2)他们认为他们正在提供什么。反联邦党人的著作和演说告诉我们(1)他们恐惧新宪法什么，(2)他们认为他们正在得到什么。这些检验建国的证据对于决定宪法制定者的意图是重要的。”[3]他认为，“宪法不止是一部法律文本，它是如同圣经一样的契约。”[4]我们应该重视并尊重“圣洁的”(sanctity)、“道德高尚的”(moral vitality)宪法之父们的观点，公共行政针对参议院发挥平衡作用，并且针对众议院所设定的代表限制发挥补救作用，这反映了他们欲求认可行政机构行使的权力是正当的、合法的。 　　黑堡宣言的另一位“重将”万斯莱(Gary L.Wamsley)也尖锐地指出，当时的美国社会忽视了公共行政在治理中的重要性。“公共行政既不是简单的工具，也不是价值中立的手段。公共行政应追求崇高目标并恪守道德承诺，应考虑全民的长远利益，应以