政府法律顾问制度研究概要.docx

政府法律顾问制度研究上海市工商局 徐敏韬引言党的十八届三中全会《决定》明确“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会《决定》进一步指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，政府法律顾问制度进一步受到社会各方面的普遍关注，得到国务院及部门、各地方政府的高度重视。在全面推进依法治国、加快建设法治政府的背景下，政府法律顾问制度的一系列问题亟待解决，包括但不限于：政府法律顾问的内涵是什么？应该如何定位？具体职责是什么？如何处理政府法律顾问与政府法制机构人员、公职律师、社会律师之间的关系？如何借鉴发达国家和地区的先进经验，建立符合中国法治建设本土化要求的政府法律顾问制度？作为承担行政执法和市场监管职能的工商行政管理机关应当如何建立符合自身职能特点、组织架构的法律顾问制度？可以说，这些问题不梳理清楚，各级政府以及包括工商在内的政府部门恐怕难以有效贯彻落实十八届三中全会、四中全会的精神，普遍建立起真正符合我国法治建设目标、满足法治政府建设需求的政府法律顾问制度。基于此，我们以相关问题为导向，启动政府法律顾问制度研究的课题。　　本课题主要包括以下逻辑结构：　　1、国内政府法律顾问制度的发展与实践。考察国内政府法律顾问的发展变化情况，特别是十八届四中全会之后，各地方政府在政府法律顾问制度上的普遍实践和创新情况。?　　2、境外政府法律顾问制度的经验。通过网络查找和文献研究方法，对境外政府法律顾问制度进行了梳理，主要选取了美国、日本、新加坡以及香港地区的政府法律顾问制度作为研究对象。　　3、结合国内外现有的政府法律顾问制度，研究在新的历史时期，政府法律顾问与法制机构人员、公职律师之间的关系，明确政府法律顾问在法治政府建设中的定位。　　4、在确定政府法律顾问主体范围的基础上，结合各地推行政府法律顾问的相关规定，梳理研究政府法律顾问的具体职责。　　5、在确定政府法律顾问主体和职责范围的基础上，梳理研究政府法律顾问配套制度。　　6、结合工商系统实际，强调建立工商法律顾问制度的必要性和迫切性，就工商法律顾问制度建设提出相关对策和建议。　　一、我国政府法律顾问制度的发展与实践　　（一）我国政府法律顾问制度的起源和发展　　在19世纪60年代，清政府为了镇压太平天国，兴办洋务和抚驭外夷，开始从英法等西方国家引进“外援”。到民国初年，中央政府的外国顾问已经开始呈现出系统化的趋势。最早招聘的外国法律方面专家是在1906年，一批陆续来到北京作为当时中央政府法律顾问的日本法学家，其任务是帮助修律大臣沈家本编制现代法典。民国以后，多名外国专家先后受聘为北洋政府和南京国民政府的法律顾问，继续从事法律编撰工作。直到1946年庞德来华成为中国近代法律史上最后一位法律顾问。　　新中国成立后，周恩来总理根据苏联的经验，在1955年1月13日国务院常务会议上提出在机关、企业要建立法律顾问室的指示。根据这一指示，1955年4月26日国务院法制局起草《关于法律室任务职责和组织办法的报告》，一些政府部门和企业陆续着手建立顾问机构。一般认为这标志着我国法律顾问制度的诞生。　　从政府层面看，天津、北京、辽宁等地方政府率先于上世纪80年代初开始聘请法律顾问。天津市政府建立法律顾问制度始于1981年，北京市政府于1983年7月成立的“专家顾问团”不仅包括法律顾问，还涉及经济、科技等领域的专家顾问。辽宁省政府于1987年成立了法律顾问组，吉林省政府于1999年成立法律顾问团，同年以政府规章的形式发布了相关工作规则。之后，不少省市纷纷成立法律顾问团（组），为省市政府提供法律服务。　　（二）当前各省市政府法律顾问制度基本情况　　自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》后，特别是2012年11月十八大召开之后，各地（省、自治区、直辖市）政府开始全面推行政府法律顾问制度。大部分省市陆续以规范性文件建立或者修改政府法律顾问制度，其中，《广东省政府法律顾问工作规定》更是以政府规章的形式公布实施。预计其他省市也将陆续按照十八届四中全会的要求建立相应制度。目前未收集到国家部委建立政府法律顾问制度的信息。　　调研发现，各地政府法律顾问制度的基本情况如下：　　1、政府法律顾问主体范围　　各地主要有两种模式：一种将政府法律顾问限定为体制外专家学者、律师，这种情况主要集中在法律顾问制度较早建立，目前尚未对原有制度进行修改的省市，另一种是将政府法律顾问界定为政府法制机构人员为主体，吸收专家和学者参加。十八届四中全会后建立或者修改政府法律顾问制度的省份，如上海、四川、广东、宁夏等，大多采用这种模式。有些省市还区分专职法律顾问和兼职法律顾问，把担任法律顾问的法制机构人员称之为专职法律顾问，把体制外的称之为