8多级政府与政府间财政关系.doc

8 多级政府与政府间财政关系 8.1 多级政府理论 8.1.1集权与分权 8.1.1.1分权制的必要性 1.分权制有利于公共物品和公共服务按照受益范围的大小有效提供。从公共财政的角度看，地方政府存在的经济基础就在于公共物品提供上的政府间分工原则。换句话说，根据公共物品和公共服务的受益原则理论，虽然公共物品和公共服务是提供给所有公众使用的，但其中的一部分存在受益范围的限制，即一些公共物品和公共服务的享用受到区域的制约，如高速公路可能主要是省一级的，而市政建设、公共服务设施等则可能是城市级的。这样，就要求财政结构由各级政府的财政所组成，从而有必要设立地方政府，实行分级财政体制。 奥茨(Wallace·E·Oates)在1972年出版的《财政联邦主义》(《Fiscal Federalism》，English Edition，p35，1972)一书中，为地方财政的存在提出了一个分权理论。奥茨所提出的财政分权理论是这样的：“对于某种公共物品来说——关于这种公共物品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的——那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。由此可以引伸出的结论是：中央政府只应提供具有更广泛的偏好相同的公共物品。 现代财政的受益空间理论认为，公共物品的受益具有空间层次性，即各种公共物品的受益范围在空间上有所不同。某些公共物品的利益归宿可以遍布于全国，而某些公共物品的受益范围仅涉及某个地区，这就涉及到不同受益范围的公共物品应该由哪个政府来提供的问题。公共物品的受益范围或利益归属既然具有上述不同的空间属性，那么根据政府部门的配置理论就可以知道，公共物品的公共提供应该以该产品的利益归属范围内的居民的偏好为依据，而且为了保证人们对公共物品偏好的显示需要有一个政治程序。在这种情况下，某个公共物品的提供应该由其利益归属范围内的居民来表决并支付其费用。换言之，受益范围是全国性的公共物品，应由中央政府来提供；受益范围是地方性的，则应按其受益范围的大小来确定应由哪一级地方政府来提供。因此，公共物品的受益范围是中央与地方以及地方各级政府之间在公共物品提供方面进行分工的一个自然客观的界限。 2.分权有利于节约决策成本。在地方事务上，地方政府因得地利人和之便，比中央政府掌握着更多更详细的具体信息。许多事例表明，在中央集权情况下，要么是地方政府掌握的信息上达不了中央政府，也无法反映于中央政府，要么是地方政府利用手中的信息误导中央政府，争取更多的利益。在分权体制下地方政府更多的是要对本地居民负责，有利于他们充分运用手中的信息制定满足本地居民偏好的政策。 3.分权有利于制度创新。在集权体制下，政策制定大权操之于中央政府，地方政府只是中央政府的延伸和派出机构，只能执行政策而没有或很少有政策自主权。各地的支出、税收、产业政策及执行目标等均由中央决定，地方政府无法利用政策创新来与其他地方竞争，体制和政策僵化使得政府缺乏应变能力，管理效率底。分权体制则可使政策按其目的在中央和地方多层次地制定和执行，从而使各地方政府有机会根据自己的特点进行制度创新和开展政策试验，形成各地区相互竞争局面，有利于新制度的推出、传播，提高行政效率。就居民而言，因各地方政府的竞争而获得了更广泛的选择，他们根据自己的偏好，用脚投票，以实现自身价值。 8.1.1.2中央政府的比较优势 持集权有益论者，从以下方面阐述了中央集权的理由与好处： 1.集权能有效地配置全国性或准全国性公共物品。全国性公共物品应由中央政府组织提供，这毋庸质疑。准全国性公共物品为什么也要由中央政府来提供呢？这是因为在地域较大的国家里，有些准全国性公共物品会产生受益不均匀的问题，中央政府有责任出面决定这类公共物品的提供数量、质量与结构，并适当协调地区间不同的经济外部性问题。否则，就会出现得益人口与提供资助的人口之间的不对称或不公平问题，对整个社会的协调发展造成不利影响。许多公共项目具有“外部效应”，若由各个地方分散决策，与全社会效益最大化的原则相比，分权体制不能达到资源的最优配置。此外，因为公共项目具有“规模效应”的特点，在具有“规模效应”的公共项目中，只有服务于相当大规模的人口才能有较低的人均成本。全国性或准全国性公共物品应由中央政府提供，在许多情况下也是基于规模效应的考虑。 2.集权能够有效解决地区之间的协调发展和个人之间的公平分配问题。集权论者认为，地方政府不会关心全国性的地