税收风险管理机制建设研究与实践剖析.docVIP

税收风险管理机制建设研究与实践 内容提要： 2012年，总局提出了构建现代税收征管体系的深化税收征管改革总要求，要把风险管理贯穿征管改革的全过程。吉林国税于2013年8月成立了税收风险监控办公室，开始了对税收风险管理理论与实践的研究。经过两年的探索与实践，现行的税收风险管理机制已基本符合风险管理的要求，但在税收管理模式上还仍需要完善，认识上还未达成共识，在管理的具体工作应用中还存在争议和问题。本文主要结合吉林省税收风险管理机制建设的历程以及风险管理工作开展近两年来遇到的问题，分析省目前税收风险管理机制建设的情况以及存在的问题，并为下一步改进提出建议。 2002年，国家税务总局制定了《2002-2006年中国税收征收管理战略规划纲要》，从税收工作的战略目标、征管机构、征管法规、征管信息化、业务重组和税源监管等13个方面对于中国税制改革与征管改革进行了分析，提出了发展方向和实施规划，并首次正式提出了税务风险管理的理念。此后，部分地区开始学习探索与实践。2009年，全国各地积极推广。2012年，总局提出了构建现代税收征管体系的深化税收征管改革总要求，要把风险管理贯穿征管改革的全过程。 吉林国税于2013年8月份成立了专门的税收风险管理办公室，负责全省税收风险管理工作。随着以风险管理为导向的新一轮税收征管改革的不断推进，风险管理的理念已经被广大税务干部所接受，以风险管理为基础的税源管理模式已经初步确立。全省国税系统初步建立了税收风险管理工作领导小组领导下“统一分析监控，分级分类应对”的税收风险管理体制，形成了专业科学分工、纵向联动、横向互动的风险管理运行机制。 一、税收风险管理机制建设的理论基础 （一）税收风险管理的基础理论 1．税收风险的定义 税收风险是指在税收管理中，对税法遵从目标（税收管理目标）的实现造成损失或带来不利影响的可能性和不确定所谓税收风险管理就是税务机关通过先进的管理和技术手段，预测、识别和评估税收风险，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避和防范税收风险，以提高税法遵从度和税收征收率。 税务机关的组织目标可以用一个等式表示：税收管理＝纳税服务＋税收执法＝纳税遵从。这个等式就是说，税务机关的组织目标是提高纳税遵从。税收的特性决定了遵从不容易，纳税遵从不容易百分百地实现，一是税制都具有复杂性，导致遵从不容易，纳税人不容易理解遵从或者不方便遵从，这就要求税务机关履行一个职能——纳税服务——帮助纳税人理解税法履行纳税义务；二是税收是对经济利益的放弃，从经济利益上考虑很多纳税人不愿意遵从，当一部分纳税人不愿意遵从的时候实施强制，这就要求税务机关具有第二个职能——税收执法。税务机关履行职能不外乎帮助纳税人遵从税法和强制纳税人遵从税法。 2. 税收风险的特征 税收风险除了具有一般风险的共同特征外，还具有其独有的特征属性： （1）隐蔽性和潜伏性。 税收风险形成机制复杂多变，使得税收风险不容易被及时发现和察觉并加以管理。纳税人利用技术手段将税收显性风险人为处理为隐形风险，促使风险累积，导致风险压力，形成真正的税收流失。 （2）难于化解性。 税收风险与国家的政治制度、经济运行、税收制度、税收管理体制、管理能力及纳税遵从度等方面密切相关，使得税收风险的防范、控制、化解的管理难度较大。 （3）传导性。 税收风险会在上级或下级税收之间传导和扩散，导致整个税收系统风险共担。税收系统又与社会经济紧密相关，相互影响、相互转化。所以，税收风险仍然是最为严重的社会性风险。 3．税收风险管理的发展进程 发达国家率先把企业的风险管理引入税收领域，形成了税收风险管理理念和方法。早在1997年7月，OECD通过一个名为风险管理的应用指引，对在税收管理领域中应用风险管理模型进行了扼要描述；2004年10月，OECD批准了税收遵从小组论坛提供的，题为《遵从风险管理：管理和改进税收遵从》的税收风险管理应用指引，为现代的税收风险管理奠定了基本雏形。 国内的风险管理起步较晚，最早是货币基金组织专家到我国讲课时提出的，也写入了我国2002到2006年的税收征管规划。但是由于种种原因，这个理念并未成为全国税务系统的共识，直到2010年10月总局下发了《国家税务总局关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》，在试点内容中要求：“加强税收风险管理?，将风险管理理念贯穿税源管理全过程，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人，实现管理资源的优化配置”，才对税收风险管理提出了较为明确的要求。 2011年8月，全国税收征管和科技工作会议进一步提出：以风险管理为导向，实施税源分类分级管理。要求必须建立并实施以风险管理为导向的管理流程，包括制定风险规划、风险信息采集、风险分析识别、风险等级排序、风险应对、过程监控和绩效考核等环节，明确了各级税务机关