浅谈人大及其常委会对财政预决算审查监督.docVIP

浅谈人大及其常委会对财政预决算的 审 查 监 督 辰溪县人大常委会副主任 孙叙礼 人大及其常委会审查批准本级财政预算，并监督预算的执行，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项基本职权，是人民行使管理国家权力的重要体现。从总体上看，我国的预算管理制度基本上沿用计划经济体制下形成的办法，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，预算管理体制已很难适应市场经济发展和政府职能转变的需要，人大及其常委会对预算的审查监督也还基本上停留在程序性、形式上，没有很好地发挥出应有的作用。在新形势下，人大及其常委会如何完善预算审查监督，推进其程序性向实质性转变成为人大监督的一大课题。 一、审查监督财政预决算存在的缺陷 （一）预算有关法规的滞后性。预算法从颁布实施到现在，已近十年了，它在促使预算管理法制化、规范化，加强政府宏观调控等方面起了积极作用。但是这部法律有关预算编制、预算收支范围等内容是沿用过去计划经济的办法而规定的，随着市场经济的发展，其各种弊端日益显露出来，主要体现在以下几个方面： 1、预算法与有关法律规定不吻合。一是部分法律中关于财政支出增长的规定在预算法中未明确。在农业法、教育法和科学技术进步法中分别规定了财政每年农业总投入、教育财政拨款及财政用于科学技术的经费的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，上述规定直接涉及预算安排，但在预算法及其实施条例中，什么是“财政经常性收入”，其增长如何计算等未明确。同时，上述法律对“农业总收入”、“教育财政拨款”、“财政用于科学技术的经费”的具体内容也没有明确，这样经常出现财政部门与主管部门因支出的计算口径、支出增长是否高于财政经常性收入增长而争执，人大及其常委会也无法严格按法律规定审查预算；二是预算法与审计法对本级预算执行情况进行审计监督的规定不一致。预算法第七十二条规定：各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行实行审计监督，但没有规定对本级政府预算执行情况进行审计监督。而审计法第十七条规定了审计署对中央预算执行情况进行审计监督、地方各级审计机关对本级政府预算执行情况进行审计监督。同时，预算法和审计法都没有规定对本级政府决算进行审计。 2、约束内容欠完整。按照预算法第七十六条规定，预算外资金管理办法由国务院另行规定，表明预算法只对预算内资金进行约束，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，这就使得预算外资金长期游离于预算监管之外，削弱了政府的宏观调控能力。同时，预算法只规定了各级人代会要加强对预算外资金使用的监督，而没有赋予人民代表大会及其常务委员会对预算外收支计划的审批权，预算外资金缺乏人大的审批监督。 3、预算编制欠规范。首先，是预算编制时间不确定。预算法第二十四条规定：各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。而没有确定具体的时间，在实际操作中，预算编制时间太迟，县级财政一般 在11月份才开始着手编制下年的财政预算，这与世界发达国家相比相差甚远，如美国联邦预算一般在财政年度起始前18个月开始起草，法国国家预算从上年的4月份着手编制。由于预算编制太迟，人大审批预算，很多支出只有一个大的框架，预算详细内容往往由代表大会授权常委会审查批准，但到常委会审查时一般是在当年的4月份，最早也只是在当年的2月份，等到财政部门给各预算执行单位下达预算批复时大都要延误到下半年，这种状况不仅影响了人大预算审查监督工作的开展，还影响到预算的执行和审计监督工作的开展。其次，是预算编制过于简单，透明度不高。预算法中预算支出只列大类，没有明确要求列到款、项、目，因而当前预算编制中的一个突出问题是预算草案编制过于简单，预算资金没有落实到具体的支出项目。政府提交人大进行审查的预算草案一直沿用过去计划经济体制下形成的预算草案模式，收入和支出都只列到大类，少数列到款；预算建设性拨款只有总数没有列到具体的项目。严格地说过去编报的预算草案只能算是一个预算框架或目录，“外行看不懂，内行看不清”。所以人大在审议的过程中，只能是政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么，预算草案的审批在一定程度上还流于形式。 （二）预算约束力欠强，随意性较大。按照预算法规定，经审查批准了的预算，就具备了法律效力，必须按照批准的预算执行，任何人不得随意变更。而在县级财政预算执行的监督中，还存在着一些难点，其一是存在已批准的预算支出还要单位打报告，政府长官批条子，财政部门负责人签字，才能得以实现的怪现象，这就造成预算支出不均衡，有的单位向领导汇报多、到财政跑得勤，预算到位就及时；相反，预算到位就慢，甚至到年终了还不能全额到位。其二是上级补助收入的监督欠到位。1994年国家实施分税制以来，中央级、省级收入增长幅度大，县级收入增幅小。因国家政策变化，中央对县级财政的补贴也在逐年增加。县级财政的上级补助收入在