中国贫困地区县乡财政不平衡对农村公共物品供给影响程度研究.pdfVIP

中国农村观察 20o3．1 中国贫困地区县乡财政不平衡对 农村公共物品供给影响程度研究 李秉龙 张立承 曹 睐 (中国农业大学经济管理学院) 内容提要：本文将中国政府“八七扶贫攻坚计划”中所列的592个国定贫困县中的486个1999 年财政赤字县作为研究样本，选取县乡财政的“财政支援农业生产建设支出”、“农林水气 事业费”、“社会保障补助支出”、“行政管理费”和“教育事业费”五类支出作为系统分析指 标，通过计算指标熵值，利用“熵值增加效应”规律，判定在财政赤字状态下各类农村公共 物品供给规模不确定性的强弱。从公共产品分品种、分区域和分财政赤字程度三种不同 的视角，深入分析五类农村公共产品承担基层财政赤字风险的程度，根据模型计算结果， 提出了贫困地区县乡财政赤字条件下农村公共支出结构调整的政策性建议。 关键词：贫困地区 县乡财政 不平衡 农村公共产品 、 一 、 研究背景 中国政府实施的国家八七扶贫攻坚计划于2000年底宣告结束，通过这项长达7年的国家 级扶贫计划，中国的贫困人口数量在20世纪90年代得以持续减少①。无论是中国政府还是 世界银行设定的贫困尺度的含义都是集中在范围较窄的收人贫困，而这种狭义的贫困标准忽 视了贫困和福利中非常重要的非收入特征，从而掩盖了转型期中国贫困问题的复杂性。联合 国开发计划署人类发展和贫困报告将“人类贫困”界定为——缺乏人类发展最基本的机会和选 择。这一定义强调的贫困具有多元化性质，不仅仅包括收入水平，还应包括公共消费状况，如 教育和卫生条件以及社会地位、福利和参与发展过程的能力。现阶段中国扶贫攻坚计划的完 ·本文是美国福特基金会2001--2002年度中国公共政策研究项目《中国贫困地区县乡财政不平衡对农村公共物品供 给影嘀程度研究)课题的部分内容，课题主持人李秉龙。课题组成员有：乔娟、张立承、曹睐、周小斌(中国农业大学经济管理 学院)，曹洪民(国务院扶贫开发办公室)。 ① 根据中国政府公布的低于0．66美元／天人(相当于1985年购买力平价不变价格)的农村贫困人口标准，中国农村 的贫困人口已由1978年的近2．6亿下降到1998年底的4200万，贫困人口从占农村总人口的1／3下降到1／20。世界银行 为了便于比较国家间的贫困状况，提出了按照1985年购买力平价不变价格每人每天1美元的农村人口的贫困标准。用这 个标准衡量，到1998年底，中国农村贫困人口为1．06亿，占农村总人口的比例约为11．5％，虽然这一比例远高于中国政府 公布的5％的农村贫困人口比例，但农村贫困人口缩减的规模却远大于中国官方公布的数字。 - 23· 中国贫困地区县乡财政不平衡对农村公共物品供给影响程度研究 成只是解决了大部分农村贫困人口的温饱问题，这仅仅是贫困人口摆脱贫困的一个重要组成 部分，“填饱肚子”后的农村居民会在公共消费等其它领域寻求更高层次的满足。 中国县乡两级财政运行环境恶化，运行质量下降以及运行压力增加，这既有来自财政体制 内部变革的影响，也有来自整个县域经济状况这一外围环境变化的影响。研究正是基于此背 景．选取基层财政的主要公共支出品种，研究财政赤字对贫困地区农村公共物品供给影响的差 异程度，进而揭示贫困地区农村各类公共物品抵御财政运行风险的能力差异。县乡两级政府 在可调配的公共财政资源十分有限甚至是减少的情况下，寻找提高公共资源配置效率的有效 途径，这是研究的落脚点。 二、分析框架 贫困地区县乡财政运行的常态是收不抵支，存在财政赤字。而1998年592个国定贫困县 有近两成的县财政收支平衡甚至是略有节余。这种贫困县反常态的财政运行结果并非是贫困 地区的农村居民对公共物品的公共消费没有需求，而是受客观贫困条件的限制，这种需求被人 为地压制在低水平的供求平衡状态。这不是贫困地区县级财政运行的一般状态，反而是特例， 是短暂的平衡状态。所以本文在研究过程中，剔除了公共物品供