中央与地方财政竞争下的土地问题：基于经济学文献的分析.pdfVIP

59 中央与地方财政竞争下的土地问题：基于经济学文献的分析 郭艳茹 内容提要：在现行分权机制下，中央、地方政府间的财政竞争致使地方政府依赖非正式资 金体系来获得可支配收入。随着传统非正式资金来源的受限，工业化过程中不断升值的土地逐渐 成为地方政府获取非正式收入的最重要渠道。地方政府利用现行土地制度下农民土地产权的相 对残缺．大肆侵占、出售农民土地，引发了当前严重的土地问题。土地问题涉及农民利益保护、政 治腐败、小产权房问题等诸多方面，反映了转型期中国内在的制度矛盾和缺陷，其解决需要国家 深层次的制度变革。 关键词：财政分权 土地问题 非正式资金体系 1980年代中国实行的财政分权改革，对此后持续的经济增长无疑具有重要的促进作 用。钱颖一等(1997；1998；1999)认为财政分权硬化了地方政府的预算约束，向地方政府提供 了市场化激励，使他们有动力来进行制度创新，保持和促进市场化进程，从而在一种“财政联 邦主义”的基础上实现了整体的经济增长。但与此同时，经过近30年的积累，现行财政分权 制度所隐藏的弊端，如城乡、地区收入差距、市场分割、公共品供应缺失等问题也逐渐显现出 来。当前日益严重的土地问题，在很大程度上也可以被理解成由财政制度所内生：分权制下 的中央、地方财政竞争，使得地方政府通过土地批租来解决财政不足，同时以GDP为考核核 心的晋升激励机制，又诱使地方官员盲目扩大投资占用土地，导致了日益严重的土地问题。 与土地制度有关的种种混乱与矛盾，使有学者认为“目前最严重的经济、社会，乃至政治问 题，均直接、间接地同土地制度相关”(秋风，2007)。本文试图从财政制度上来理解当前的土 地问题，解释现行财政分权机制如何逐步引发出日益严重的土地问题，同时也通过土地问题 来对现行的财政分权机制进行反思，以探索一种合理的改革路径。 一 、 财政分权下的非正式资金体系 新中国在完成社会主义改造之后，确立了高度管制和财政集权的制度体系，形成了生产 要素的完全国有化、自上而下监督控制的计划经济体制，并配合以“统收统支”的财政制度， 整个国家如同一个车间众多的大工厂。在这种体制下，地方政府吃着财政“大锅饭”，没有激 励来增加地方收入，基层生产单位则由于难以克服的监督问题而导致生产效率低下。日益加 重的财政危机和物资短缺迫使中央政府在1977年引入了“分灶吃饭”的财政包干制，在政治 作者简介：郭艳茹，经济学博士，山东财政学院副教授。 集权的背景下进行财政分权改革，并以GDP指标来考核地方官员政绩。 财政分权之后，地方政府一方面可以通过发展本地经济来增加财政收入，另一方面由于 财政分权涉及到对各种经济收入的核算、划分，地方政府与中央政府相比，具有信息上的优 势，地方政府会利用这一优势来对分权边界进行事实上的调整，通过各种预算外收入和体制 外收入来弥补中央政府凭借政治权力所确定的分权规定对地方政府的不利影响。本文将这 两种收入通称作非正式资金体系。预算外收入虽然受中央政府管制，但在实际执行中地方政 府能够征收的数目往往远远大于正式的统计数字，如中央政府在1996年进行的一项调查表 明，1995年，真实预算外收入是原来官方统计的1．6倍。体制外收入则完全是由地方政府官 员任意规定征收的，“没有法规约束，也没有官方统计数据。乱收费、乱罚款、乱筹资的‘三 乱’是对制度外收入管理混乱的真实描述”(陈抗等，2002)。 在分权制改革的初期，中央政府以包税制的形式来获取税收份额，有效地降低了信息成 本。这一时期，正如主流的分权理论所描述的，表现出了良好的绩效，中央政府的财政收入得 到保障，地方政府也有激励推行市场化的改革，从而形成了市场保护型的“财政联邦主义” (Jin et a1．，1999；Qian和Weingast，I997)。但随着中国经济转轨的深入，中央政府和地方 政府财政权利的边界日益模糊。在财政包干合同签订的初期，中国的财政收入主要依赖于国 有企业，中央政府能相对容易地获知国有企业收入状况，因此有能力来维持其财政权利边 界。随着国有企业生产效率的下降，来自于国有企业的收入日益减少，新生的非国有经济对 税收的贡献不断增强，而后一部分的收入中央政府根本无法掌控，地方政府将这一部分