乡镇财政的困境与解困对策——对江苏省常熟市和淮阴区6乡镇近10年来财政状况的实证分析.pdfVIP

表业经奔问题(月刊)2003年第9期 乡镇财政的困境与解困对策* 一 对江苏省常熟市和淮阴区6乡镇近1O年来财政状况的实证分析 口徐志明 包宗顺 内容提要 近年来，乡镇财政赤字与债务日益增加，并已影响乡镇行政组织的正常 运转及农村税费改革的顺利推进。造成乡镇财政困境的直接原因是乡镇财政支出的过 快增长及支出结构的不合理，深层原因是“分税制”不完善、财权与事权不对称、行政改 革不到位。本文最后从制度创新角度提出了若干对策。 关键词 乡镇财政 困境 对策 近年来，乡镇财政赤字与债务成为社会普遍 问题?带着这些问题，笔者在经济发达的常熟市 关注的问题之一。江苏是经济发展不平衡的省 和经济欠发达的淮阴区，各选择了3个有代表性 份，由南至北经济发展水平存在着明显的梯度差 的乡镇进行典型案例研究，并借助于所取得的丰 距。经济发展水平不同的乡镇财政状况究竟如 富调查资料进行时空二维比较分析。 何?农村税费改革后乡镇财政出现了哪些新的 一 、 2001年 样 本 乡 镇 的 财 政 状 况 乡镇作为一级财政核算单位，江苏是从 差的徐溜镇赤字186万多元。2001年，3乡镇加 1980年代中期才建立起来的，但全省各地乡镇 权平均计算的人均可用财力为1．o7万元①。 财政收支体制并不统一。淮阴区属于经济欠发 常熟市位于经济发达的苏南地区。除应上 达的苏北地区，3个样本乡镇的税收收入，除应 交的国税外，该市对乡镇实行的是税收地方留 上交的国税(75％的增值税)外，其余税收收入 成部分全额上交、比例返还制度。2001年，常熟 基本上都由乡镇留用，此外每年还可获得较多 市3乡镇平均上交税收额 1973万元，获得的税 的省级财政转移支付和专项补助，弥补财政收 收返还和专项拨款及转移支付款等实际可用财 入的不足，上级财政转移支付和专项补助资金 力平均为 1281万元。与淮阴3乡镇相反，2000 约占3个乡镇实际可用财力的35％—4o％。尽 年常熟3乡镇仍有50一l0o万元不等的财政结 管如此，2000年3个乡镇仍有不同程度的财政 余。2001年3乡镇加权平均计算的人均可用财 缺口。相对较好的王兴镇赤字37万元，相对较 力为3．38万元，为淮阴区3乡镇人均可用财力 *本文为包宗顾研究员主持的江苏省“十五”社科规划重点课题“江苏农村税费改革追踪研究”和省“333工程”课题“乡镇财政 解困对策研究”的部分成果 ①所引用样本乡镇的财政情况的数据及后面的数据表，若未作特别说明，均来源于样本乡镇各年度的财政报表，下文不再一 一 说明出处 ’ 一 26 — ●热点与难点● 的3．16倍。 二 、乡 镇 财 政 困 境 的 主 要 表 现 (一)财政收支每况愈下 节经济和社会生活的职能作用创造了条件。然 1994年建立以分税制为基础的分级财政管 而必须看到，随着时间推移，该体制对乡镇财政 理体制，重新划分了中央与地方之间的财力分 产生的负面影响日渐显现，乡镇财政收支每况 配比例，为政府适应市场经济发展、正确发挥调 愈下(详见表1)。 麦1常熟市和淮阴区6个乡镇财政收支状况 (万元 (二)乡镇政府债务沉重 要来自于村级集体经济收入。2001年，常熟市3 一 般来说，乡镇赤字的弥补主要是通过举借 个乡镇村级集体经济收入 占村级收入 的 债务。乡镇负债一般包括显性债务和隐性债务。84．45％，仅集体经济收入一项平均每村即高达 限于所能搜集到的资料，这里仅就乡镇直接显性 99万元。因而经济发达地区维持村级行政正常 债务状况进行分析。调查资料显示，无论是发达 运转经费不成问题。但在经济欠发达地区，大多 地区乡镇，还是欠发达地区乡镇，每个乡镇政府 数行政村没有村集体经济收入来源，农村税费改 都背着沉重的显性债务。从负债的绝对额看，发 革后，农业两税附加等三项经费成为村行政经费 达地区乡镇的显性债务负担更重。1999--2001 的主要来源，甚至是唯一来源。许多乡镇名义上 年，常熟市3个乡镇政府合计显性债务分