财政管理、角色冲突与组织绩效——面向中国乡镇政府的探索性研究.pdfVIP

《管理世界》(月刊) 2005年第12期 财政管理、角色冲突与组织绩效冰 面向中国乡镇政府的探索性研究 口吴建南 李贵宁 侯一麟 摘要：本研究以陕西省特定乡镇政府为对象，采用文献探讨、年度财政资料分析以及深度访 谈等定性研究方法，揭示在特定资源禀赋条件下，中国地方政府组织财政管理与其绩效关系主 要是通过财政管理调控组织首要领导的角色冲突程度来间接作用的。研究发现，现阶段政府组 织绩效的影响因素，固然有内部管理的问题，而整体财政管理体制尤其是事权与财权的严重不 对等，是造成现阶段乡镇政府绩效不佳的根本原因。在此背景下，如果不尽快调整财政管理体 制，会进一步加剧乡镇政府的不作为并使绩效水平较低的状态进一步恶化，更使目前“乡镇政 府何去何从”的问题让人关注。 关键词：财政管理 角色冲突 组织绩效 乡镇政府 一 、 引言 当代世界，各国政府普遍面临财政资源有限而公共需求无穷的难题。为应对这一难题，自 20世纪60、70年代起，深受财政危机困扰的西方发达国家掀起了一场旨在增进政府部门效率 和效能(施政绩效)的“新公共管理”改革运动。财政，作为政府施政计划具体实现的首要途径，也 是政府部门中影响组织行为最强有力和起支配作用的因素(维尔，1981)，首当其冲成为世界各 国行政改革的焦点和突破口。例如美国于 l990年左右推动绩效预算(Performance—Based Bud— geting)，主张政府组织的预算必须与中长程战略计划相结合，强调以组织整体的目标为导向，以 绩效评估手段，要求政府组织建立政府战略规划。为促成这一财政改革的实施，美国还于1993 年颁布了与之相应的《政府绩效与结果法案》(Government Performance and Results Act)。另外， 西方发达国家如加拿大(Expenditure Management System)、英国(Medium Term Financial Strate— gy)、新西兰(Strategic Management)、澳大利亚(Financial Management Improvement Plan)以及瑞 典(Three-year Guidelines)等国都相继实施了以财政改革为根本内容的行政改革新方案(吴建 南、李贵宁，2004)。 在从计划经济向市场经济转型的新时期，我国政府也同样面临财源匮乏，公共支出需求激 增的财政困境。为应对中央财政日益吃紧的困难局面，我国于1994年开始实施了以“分税制”为 代表的财政改革运动。通过重新界定和划分中央与地方的财政收入，有效地集中了国家财政资 源，在一定程度上缓解了中央财政的困难境地。然而，这一系列财政改革的实施在向上竞争性地 集中财政资金的同时，将事权逐层下放，在很大程度上也加重了地方财政的负担，尤其是处于中 国政府层级底层的乡镇财政的负担。自1985年我国广大农村地区普遍建立了乡镇财政以来，乡 镇财政在国家财政整体框架和国民经济中就一直占有重要地位，它是国民经济的基本要素，是 国家财政的基础环节。乡镇财政的状况影响着农村经济的振兴和农村社会现代化的进程，影响 着整个国民经济的发展，关系到广大基层干部和广大农民的切身利益，关系到农村基层政权的 巩固，关系到全社会的稳定。 除了1994年分税制改革以外，影响乡镇财政的国家性财政管理制度还有1995年预算管理 制度和2000年税费