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立法前评估机制研究 　　《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》明确提出，“完善立法项目向社会公开征集制度，通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度”[1]，立法前评估作为提高立法质量的重要手段在国家层面被进一步提出和重视。与相对成熟的立法后评估机制相比，立法前评估工作刚刚起步，2011年山东省青岛市人大率先进行了立法前评估工作的探索，而后浙江省、辽宁省大连市才开始开展类似的工作，其中浙江省2014年印发的政府立法项目前评估规则的通知，是我国立法前评估工作规范化的开始。目前立法前评估的研究还处于起步阶段，相关研究尚不完善和成熟，亟待学界予以关注和重视[2]。 　　一、立法前评估：立法质量的重要保证 　　法律体系，即一个国家现行法律规范形成的有机联系的统一整体[3]，其完备程度代表着该国立法事业的发展状况及发达程度。我国基本形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法等多个法律部门的法律为主干，以法律、行政法规、地方性法规等多层次的法律规范为主要内容的中国特色社会主义法律体系[4]，这昭示着我国法治建设在制度层面已经进入了一个比较成熟的阶段。单从立法规模和范围来看，我国立法事业用三十年就走过国外法制发达国家几百年的历程，法律体系的完备程度与西方法治国家相差无几，各行各业都基本实现了有法可依的要求，但也应当看到我国立法工作还存在着很多问题，突出的表现为法律的可操作性不强，不少领域还存在立法空白或滞后于社会发展需要的现象。“法律的完整性只能是永久不断地对完整性的接近而已”[5]，我们需要不断地对现有的法律体系进行修补与完善，更加注重立法的质量，从大规模粗放型立法走向精耕细作的集约化发展阶段。 　　在立法的精细化发展阶段，衡量立法工作的主要标准就是立法质量[6]。立法是一个过程，立法预备就是整个立法过程的基石和先导，其在一定程度上左右了立法质量的高低，尤其在我国立法监督程序缺位的情况之下，立法项目一旦通过，只要起草工作可以顺利完成，法律草案的表决与通过就不成难题[7]。立法前评估是对立法项目的合法性、合理性以及必要性的评估，其评估结果将直接影响立法项目是否能够顺利进行，是立法预备工作的中心与重心。其制度设计与运行状况将对立法预备工作完成的好坏，乃至于立法质量的高低产生重要影响，因此在2016年国务院发布的《法治政府建设实施纲要》中，立法前评估工作就被着重提出，这正是立法前评估重要性不断凸显之体现。 　　立法前评估主要解决的是特定事项是否需要立法、何时立法，以及如何立法的问题[8]，其通过立法前对立法项目的评价，使不适合立法或者条件尚未达到的立法项目排除在立法机关的计划之外，将立法质量的关口前移至立法前阶段，从而实现事前对立法偏差的预防[9]。同时，立法前评估的运用和推广还具有很强的现实意义。立法法修改之后，地方立法主体的大范围扩容，使立法活动暴露在了地方狂热的发展激情之下，产生了立法膨胀的隐忧。重视立法前评估制度，积极展开立法前评估的实践，在减少试错成本、节约立法资源的同时，还可以通过遏制立法冲动起到促进法制统一之功效。 　　二、审慎立法：立法前评估的内涵与定位 　　“立法质量评估”（Legislation Impact Analysis），或称“立法效果评估”是国外普遍实行的提高立法质量的重要方式。根据法律所处的不同阶段，在立法前进行评价或评估的就被称为“立法前评估”，在立法完成实施一个时期后进行的评估为“立法后评估”[10]。国内立法后评估的研究与实践已经趋于成熟、硕果颇丰[11]。与之相比，学界对于立法前评估的研究非常滞后，甚至在很长一段时间内立法评估被认为就等同于立法后评估，立法前评估的重要地位未能被人所熟知，以致目前理论界对立法前评估的基本认识还尚未统一[12]。故而，立法前评估欲实现理论的进步和实践的发展，就必须厘清其与立法后评估以及现有立项说明论证程序之不同，明确立法前评估在立法预备和立法评估工作中的作用与地位，并和其他相关工作程序区分开来。 　　其一，立法前评估与立法后评估有本质上的区别。立法前评估与立法后评估并非是简单的所处立法阶段的不同，而是在内容和理念上的根本性差异。立法前评估所要解决的问题是某立法项目是否应进行立法、何时立法、如何立法的问题，评估的主要内容是立法项目及草案的必要性、合法性、合理性，以及立法项目可能产生的对于经济、社会和环境的影响。而立法后评估则是通过对立法在执法、司法和守法中的具体问题进行评价，分析法律实施中存在的问题，评估立法是否按预设目标运行。简而言之，立法前评估重在对立法项目进行风险预期和控制，而立法后评估则是对法律实施效果的评价，立法前评估的目标预设是保障立法之质量，而立法后评估的目标预设则是检验立法之质量。两者虽最终都服务于立法质量提高这一终极目标，但