农田发展权分配体制与保障体系建构(共7678字).docVIP

农田发展权分配体制与保障体系建构(共7678字) 本文 要建立实现基本农田保护供给面由非均衡性向均衡性转变的补偿移转制度及举措，构建激励相容的利益分配机制，设计基本农田保护的经济补偿机制。[3]陈百明认为改进基本农田损失补偿制度是保护基本农田的重要手段。[4]李边疆基于公共物品私人供给的模型，构建了耕地保护过程中地方政府在个体理性支配下同整体理性进行博弈的分析框架，并据此对实践中存在的耕地保护政策失效和政府间耕地保护意愿差异的现象进行了解析，认为地方政府在个体理性支配下的博弈行为是耕地保护政策失效的主要原因之一。[5]这些研究虽然探讨了基本农田保护过程中农民的权益受损问题，并尝试通过补偿农民、监督政府等方式来解决问题，但如何补偿才算合理，补偿农民与监督政府如何才能落实，目前还缺乏有说服力的研究。笔者认为，只有以制度的形式赋予农民基本农田发展权，才能使农民的基本农田土地权益不受损失；只有建立完善的制度才能保护农民的基本农田发展权益。因此，创设基本农田发展权，建立符合各方利益的、有效监督的基本农田发展权制度才能真正保护农民的基本农田土地权益、保护基本农田。 基本农田发展权制度建设的必要性 制度建设是规范一切行为的基础。土地发展权即改变土地用途或利用强度之权，这种权利的实质是土地权利人可以通过市场来配置土地资源，通过改变土地用途来获得市场的平均收益。我国的基本农田的用途被限定为粮食生产，因而也就基本失去了改变用途的可能。从物权法的角度上分析，我国剥夺农民的基本农田发展权的过程是“国家通过严格限制农民基本农田事实处分权、基本农田所有权处分权、基本农田自主经营权等三项物权权能，对基本农田实行了最严格的用途管制，独占基本农田发展权”的过程。[6]从实施程序的角度来分析，我国政府是通过“强化基本农田用途管理控制、强化征收审批程序”独享基本农田发展权。[7]当然，国家独享基本农田发展权的系列制度是为了保证粮食安全，我国以世界7%的耕地养活了世界20%的人口的成就，正是这些制度的价值所在。然而，基本农田发展权制度建设的缺失造成的不良后果亦值得忧虑。 首先，基本农田发展权制度缺失限制了农民务农收入的增长。目前我国的城市化率仅50%左右，仍然有一半人口依然靠土地为生，务农收入是他们的主要收入来源。然而，我国种粮农民的比较收益很低亦是不争事实，“亩均净收益仅在30元至80元之间”；而如果基本农田用于种植经济作物，“经济作物的亩均收入达到1433元”；[7]如果被征收，收入增加可达1000倍(尽管征收补偿极低)。国家独享基本农田发展权的制度，剥夺了农民根据市场需求自由支配土地资源的权力，使基本农田承包者无法达到种植经济作物的收入水平，也无法达到被征地者的收入水平。基本农田是非常重要的资源，基本农田承包经营者本应有权在价格杠杆的引导下，种植比较收益高的农产品，从而合理配置土地资源，以期从市场上获得社会平均收益。政府对基本农田用途的限制使基本农田的土地资源不能流动，导致土地资源在粮食生产方面的投入过大，从而导致粮食生产供过于求，由于粮食的需求弹性较小，供略大于求就会导致粮食价格较大幅度的下降或者长期低价，因而极易出现增产不增收的情形；同时，粮食生产增长刺激了对农药、肥料、种子的需求，导致这些生产资料的价格不断上涨。在粮食处于买方市场，粮食生产资料处于卖方市场的情形下，粮食生产者的收益被压挤到很低的水平，从而限制了农民务农收入的增长。 其次，基本农田发展权制度缺失导致地方政府滥用征地权。基本农田发展权缺失使农民土地权利得不到制度性保障，为地方政府侵犯农民土地权益提供了方便，其中最严重的当属地方政府滥用征地权。现有的基本农田制度安排将基本农田发展权完全划归国有，尤其是直接行使行政审批权、征地权的县、市级地方政府所有。在这样的制度安排中，地方政府可以通过合法地征地将基本农田转变为国有建设用地，并通过招、拍、挂的形式将其使用权转让，以获得经济利益。由于土地权利分配不合理，基本农田被征后的增殖收益分配不公平，地方政府可以得到巨额的卖地收入，而失地农民所获得的补贴相对于卖地收入显得微不足道。“政府作为理性经济人，既不比普通人卑鄙，也不比普通人高尚，具有追求自身利益最大化的倾向，政府实际上是以“参与者”与“管理者”双重身份进入征地博弈中，政府所制定的制度、政策必然会以保护和增进政府的经济利益为目的。”[8]由于政府拥有基本农田发展权，并且可以通过征地、转让土地使用权获得巨额经济收益，因此，地方政府出于自身的经济利益考量自然容易滥用征地权，而不会考虑农民的意愿，其结果不仅是与民争利，还会大量破坏基本农田，真正危及国家的粮食安全。这样，地方政府因为征地处于民众利益和国家利益的对立面。也就是说，国家独享基本农田发展权是制