后农业税时代农村土地法律制度的完善2005-09.doc

后农业税时代农村土地法律制度的完善 作者：陈小君 二00五年九月 “三农”问题是我国当前面临的世纪性难题，党中央、国务院历来都高度重视“三农”问题。近几年，为实现增加农民收入，调动农户的积极性，提高农业综合生产能力，国家实施了一系列直接有力的政策措施，其中减免农业税政策无疑对解决“三农”问题的影响最为深远。因农村社会的各种现象之间不是孤立存在的，其往往牵扯到许多利益关系，故而彼此之间具有较强的关联性，不能将其完全割裂开来。以农业税减免的政策而言，其对农村长期以来实施的诸多法律制度和政策均形成了强烈的冲击，故农业税减免后如何应对农村社会出现的复杂局面，是不可忽视的一个新课题。我国目前正在制定物权法，本文拟以物权法（草案）中相关制度为线索，对后农业税时代农地法律制度的完善，提出几点想法。 一、必须确立集体的私权主体地位 我国对农村集体土地的所有权归属一直都非常重视，在我国的宪法、民法通则和土地管理法中都有规定。但是，因集体土地所有权问题在我国较为繁杂，宪法、民法通则和土地管理法制定或者修订时的社会经济背景也存在差异，故其中有关农村集体土地所有权的规定并不完全吻合［1］。 正是上述各法律在条文表述中存在的些微差异，致使学者们在研究农村集体土地所有权主体的组织形式时产生了分歧。加之“集体”又不是一个准确的法律术语，从而使这种分歧越来越大。而在现实社会中，作为集体成员的农民也没有行使集体所有权的组织形式和程序，随着原来的人民公社及其所属的生产大队、生产队的相继撤销，原来的土地所有权主体事实上被削弱乃至不存在了。而且在农业税减免之前，尽管国家的体制性权利上收到乡镇政府，但乡镇为行使其政府功能，却常常将村作为其下属组织对待，致使村集体的行政化倾向非常突出。在1990年代中后期，由于农业税费繁重，村集体甚至将税费收取作为日常工作的首要任务。 ［2］村集体所承载的行政负担淡化了其私权属性，当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没。 ［3］因此，宪法、民法通则和土地管理法关于主体的规定不能够在实际生活中真正得到落实。在我国农业税减免之后，据我们在湖北省和贵州省的最新调查，村集体的行政职能普遍均得到缓解，但其作为私权主体即农地所有权的主体仍然未能发挥应有的功能，故以法律的形式明确集体所有权的私权主体地位及其所有权的运作程序是后农业税时代的当务之急。 物权法（草案）第五章对集体所有权的有关问题作出了明确的规定，但从条文中看，该规定与现行法律的相关规范在精神上是一致的。 ［4］如果不能以法律形式明确确立集体行使所有权的合理组织形式及运作方式，该规范在农村社会的实际效果是令人担忧的。我国认为，在后农业税时代应对农村集体所有权进行以下几个方面的完善： 第一，对传统总有进行现代化改造，明确农民集体作为整体是所有权的主体。集体所有不是集体成员共有，但集体成员作为集体组织的一份子，应享有一定的所有者利益也是不容质疑的，故为了使农民集体的成员能够享有所有权的利益，应当在法律中对集体的成员权加以规范。必须注意的是，所有权是一种民事权利，而且是一种财产权，农民的成员权虽然属于非财产权，但其行使成员权最终能够也应当获得相应的财产利益，否则，农民将怠于行使成员权，从而使集体所有权的运作陷于停滞或混乱。 第二，明确村民委员会的法律地位，将其改造成为集体组织的代表机关，行使经济组织的职能，从而脱离政治职能赋予的繁杂事务。在我国，村民委员会实际上已经取代了农村集体所有权主体，尽管该主体地位在某些事务方面受到村民自治的限制，然而因村民委员会承担的行政化工作较多，故其运作方式受行政化操作的影响较大，因此，我们认为在现村民自治的基础上，应当针对经济运行的特殊规律，借鉴公司制或股份合作社制专门制定经济民主的运作方式，将行政性工作还给政府，突出其经济职能。 第三，明确农民集体的财产来源，使其财产来源合理地加以具体化。后农业税时代，集体财产的来源基本上已经枯竭，村民委员会成员的补贴一般都是由政府财政支付。许多本应由村民委员会履行的职责因无财力而被迫放弃，致使村民委员会的工作在不少地方陷入瘫痪状态。我们认为，村集体作为农地所有权的主体，应享有一定的财产利益，该利益应当与农地挂钩，即村集体有权收取适当而合理的地租，作为村集体的运行经费。国家减免不合理的农业税费是否就意味着村集体也不能收取合理的地租，这是有必要进一步探讨的，如果村集体不能收取地租，村集体的所有权就比如虚化。我国认为，村集体有权收取地租，只是该地租的收取必须通过村民自治决定，其使用也应公开。另外，村民委员会成员的补贴尽管是由政府财政支付，但其应当作为政府对村集体的补助款项，而不是对村民委员会成员的个人发放的补贴，村民委员会成员的补贴发放数额应有村民自主决定，并公开集体财务收