一政府绩效分析的不同视角.docVIP

政府绩效分析的不同视角 浙江工商大学公共管理学院 何力平* 摘 要：对政府绩效的分析有局限于狭窄的“行政效率”的倾向，尽管行政效率问题也很重要。文章认为，应当以更宽广的视角来审视政府绩效，并提出了五个不同的分析视角，以图说明政府绩效问题的复杂性，并强调了分析的重点。 关键词：政府绩效；分析；重点 随着政府改革的不断深入，并受到不断引进的国外行政学研究的启发，我国各级政府日益重视施政的绩效问题，如建立“效能投诉”机构，出台“限时办理”的各项规定，建立“政务超市”，在机关运行中采用“全面质量管理”、“电子政务”等技术，甚至开展旨在提高政府部门办事效率的所谓“效能革命”、“末位淘汰”，直至对“有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮”的机关工作人员视情节给予各种处分等。对此笔者认为，政府绩效问题不应仅仅局限在机关办事效率上，而应当有更宽阔的视角： 一、从政府绩效的内涵范围看，有广义政府绩效和狭义政府绩效 广义的政府绩效，首先是指施政的主体为广义的政府，而不仅仅是行政机关。 行政学先驱威尔逊提出了关于政府含义的两个基本的方面：一个方面被称为“政治”，即“在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动”；另一方面被称为“行政”，即“在个别和细微事项方面的国家活动”。由于威尔逊的研究重点是“行政”这一方面，所以他突出强调了政府的行政含义：“行政机关是政府的最明显的部分，它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面”。1 古德诺继承并发展了威尔逊的思想，认为“存在两种性质完全不同的政府职能，可以分别称作政治与行政。政治与指导和影响政府的政策相关，行政则与这一政策的执行相关”。特别是古德诺把政党看作是政治组织而归入政府范畴，他说：“就政党有权指名公职候选人来说，政党就不应被视为一种自愿性组织，而应是一种政治性组织，它必须受到公众的限制和控制”。2 在行政学的先驱那里，政府就是包括立法、司法、行政和政党在内的所有从事国家活动的机构的总体，行政机关不过是政府的执行者，他们并没有区分政府的广义和狭义。今天，由于人们习惯于仅仅把行政机关称作政府，相应地就有了政府的广义和狭义之分：广义政府就是行政学先驱的政府概念，这里的政府活动，就是国家活动，这里的政府职能，就是国家职能；而狭义的政府就是行政学先驱的行政概念，就是我们今天理解的在立法机关、司法机关和政党之外的行政机关。 对政府做这样的广义与狭义的区分是简单明了的，问题是我们的绩效分析应当放眼于广义政府，还是仅仅局限于狭义政府即行政机关。由于行政机关的执行性质，尽管行政机关也有某些决策职能，但社会生活中的重大决策是由执政党和立法机关做出的，而这些重大决策的绩效如何显然更有意义，这样看，狭义的政府绩效是浅层次的，局限于这种狭义的政府绩效，很难保证经济社会全局的良性发展。在重大决策失误的条件下，行政效率不但没有意义，而且效率越高损失越大。所以笔者认为，政府绩效分析应当着眼于广义政府，广义政府提供重大决策、基本制度规则等更为重要的公共产品和公共服务，对经济社会发展和人民生活有着更为基础性的影响，应当成为政府绩效分析的基本点，在此基础上，解决所谓机关办事效率和服务态度问题才有意义。因为机关办事效率和服务态度与基本制度规则密切相关，完善的行政程序法律制度，会从根本上化解由于办事效率和服务态度引发的矛盾。 广义的政府绩效，也是指绩效的含义是广泛的，而不仅仅只涉及时间、成本、速度、投入产出比等。 行政学研究所涉及的绩效、效能、效率、效益等概念，确实为我们分析政府活动提出了一个有重要意义的问题，即政府活动也必须有成本意识，也要像企业那样尽量以最小的成本来提供最多较好的公共产品和公共服务，政府也要达到操作技术的高效和先进。但是问题同样在于，局限于这种狭义的绩效概念是否能达到改善政府的目的。考虑到政府所提供的许多公共产品和公共服务是很难做投入产出分析的，特别是一些关系重大的公共产品和公共服务，如大政方针、基本制度规则等，几乎无法做投入产出的定量分析，而这些公共产品和公共服务的质量如何，又在基本的层面上决定政府绩效，是改善政府的关键，所以笔者认为，政府绩效分析的着眼点应当是广义的绩效概念，即：既看当前，更看长远；既有定量，更有定性；既有经济分析，更有政治社会生态分析；既看有形的公共产品和公共服务，更看无形的公共产品和公共服务；既要讲组织行为学、人事行政学、公共财政学等，更要讲政治学、法学、社会学。 二、从政府绩效的不同性质看，有统治绩效、管理绩效和服务绩效 尽管管理和服务职能的重要性日益凸显，但作为广义政府，其统治职能仍然具有客观的必然性。尤其是建设中的中国特色社会主义，将会长期面对国内外敌对势力的破坏和干扰，政府必须有足够的能力并能有效地应对各种可能发生的事件。一般来说，能够做到政局稳定、执政党