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浅谈生态文明体制改革方案 2013015394 人文地理与城乡规划 黄晶 近日召开的中共中央政治局会议，审议通过了《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）和相关配套方案。9月17日，国务院新闻办举行新闻发布会，邀请中央财经领导小组办公室、中共中央组织部、环境保护部、审计署、国家统计局等五部门有关负责人介绍了生态文明体制改革总体方案主要内容和相关配套文件等情况，并回答了记者提问。 据介绍，《总体方案》分10个部分，共56条，其中47条是改革任务和举措，提出了建立健全八项制度，包括健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系、完善资源总量管理和全面节约、健全资源有偿使用和生态补偿制度、建立健全环境治理体系、健全环境治理和生态保护市场体系、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。 业内专家表示，《总体方案》是生态文明建设领域改革的顶层设计和部署，这八项制度是生态文明体制的“四梁八柱”，按照这一顶层设计和部署开展生态文明领域改革，将保障我国生态文明建设沿着正确的方向稳步取得进展，全面提高我国生态文明建设水平，最终把祖国大地建设成天蓝地绿水净的美好家园。? 十八大之后，党中央、国务院不断完善生态文明建设和深化改革的顶层方案及配套改革制度等，有关部门、全国各地也高度重视贯彻实施中央和国务院的改革精神，生态文明建设正在取得积极进展。但总体上看我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。 今年4月，中共中央、国务院通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》），其明确提出，要充分认识加快推进生态文明建设的极端重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持绿水青山就是金山银山，动员全党、全社会积极行动、深入持久地推进生态文明建设，加快形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，开创社会主义生态文明新时代。? 按照中央政治局会议强调的精神，推进生态文明体制改革要坚持正确方向，坚持自然资源资产的公有性质，坚持城乡环境治理体系统一，坚持激励和约束并举，坚持主动作为和国际合作相结合，坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。专家们认为，深化生态文明体制改革要遵循这“六个坚持”，搭建好基础性制度框架，这将保障我国生态文明建设和体制改革始终沿着正确方向推进，不断取得突破。同时，生态文明体制改革确立的理念、遵循的原则，都需要具体的制度予以贯彻实施，包括建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系……这一系列制度将为生态文明体制改革的顺利推进提供保障。? 《生态文明体制改革总体方案》第三十五条提出“完善污染物排放许可制”，要求“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污”。同时，第五十四条保障措施中专门提出要“完善排污许可的法律法规”。这将是环境管理制度改革的一次重要创新之举，对实施一体化环境管理模式、依法监管和有效执法固定污染源、最终实现环境质量改善目标等具有重要意义。 ? 《生态文明体制改革总体方案》中关于排污许可的解读 ? 污染物排放许可证制度（简称排污许可）是依法对各企事业单位排污行为提出具体要求并以书面形式确定下来，作为排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法依据的一种环境管理制度。《生态文明体制改革总体方案》将其作为一条单独提出具有深刻含义，是环境管理的重大变革。 ? 首先，确立了许可证作为重点环境管理制度的地位。《生态文明体制改革总体方案》共计56条，但真正涉及环境治理制度的仅有第七款“建立健全环境治理体系”和第八款“健全环境治理和生态保护市场体系”两款12条。“完善污染物排放许可制”位于第七款“建立健全环境治理体系”的第一条，体现了其重要地位，其它依次包括“建立污染防治区域联动机制”、“建立农村环境治理体制机制”、“健全环境信息公开制度”、“严格实行生态环境损害赔偿制度”、“完善环境保护管理制度”5条。《生态文明体制改革总体方案》没有提及现在重点开展的污染物总量控制制度、环境影响评价等制度，其他8项环境管理制度如“排污收费”也未提及。可以说，排污许可将是生态文明体制改革及环境管理的未来方向和着力点。 ? 其次，强调了完善污染物排放许可制，重点在完善，而非新建。中国的排污许可制度开始较早，起始于20世纪80年代，有了一定基础。例如：新环保法规定国