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东北经济增长压力犹存 区域债务风险仍需警惕 ——国务院《关于深入推进新一轮东北振兴战略指导意见》解读 新世纪评级 研发部 武博夫 11 月 16 日，国务院印发《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动 东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（以下简称《意见》），针对多年以 来东北经济运行中所暴露出的诸多问题列出 14 条改革措施，内容涵盖行政体制 改革、国有企业改革、民营经济发展、产业转型等诸多方面。这是今年以来国务 院、发改委等中央部门所发布的第三个关于东北振兴的指导文件。《意见》在之 前的纲领性文件基础上，牵涉范围更广，任务分配也更为清晰、详细，其中明确 提到的部门机构共 33 个，国家部委 15 个，国务院特设直属或部委管理的机构单 位 9 个。此次《意见??体现出本届政府对于东北振兴战略的决心与实施力度，各 项主要政策皆针对东北经济所暴露出的诸多顽疾。 一、《意见》推出的背景 （一）东北地区经济增速严重下滑 2014 年以来，伴随我国经济增速进入下行区间，东北地区 GDP 增速、固定 资产投资、工业增加值等主要经济指标发生明显下滑，在全国各省级行政单位中 位列倒数，其中 2016 年以来辽宁省经济增速连续三个季度呈现负增长，2016 年 前三季度累计增速为-2.2%，在全国垫底。由于东北地区经济结构对第二产业， 尤其是钢铁、石油、化工、重型机械等重工业依赖较大，在当前制造业产能过剩 问题严峻的大背景下，东北地区经济增长结构性问题暴露更为明显。 同时，伴随经济增速下行，东北地区各级政府财政收入有显著下滑。以辽宁 省为例，截至 2015 年末，辽宁省债务余额达 8718.50 亿元，债务率高达 157.72%， 已超过 100%的警戒线。2016 年前三季度，全省一般公共预算收入 1696 亿元， 同比下降 7%。地方财政收入的下滑进一步加剧了东北三省政府的债务压力，降 低了协调解决地方国有企业战略转型的实施空间。 （二）国有企业改革压力 从整体来看，东北三省辖区内制造业企业就全国范围而言在生产工艺与市场 竞争力等方面竞争优势有限，部分技术含量与经济附加值较高的企业以军工、航 天等大型政府订单为主，市场拓展渠道狭窄。经过上世纪九十年代的国有企业改 革之后，除林业等少数行业外，东北三省国有企业已完成现代企业管理转型，建 立了较为明确的国资控股体系，但就实际操作而言依然存在政企不分等问题。各 1 地市辖区内的支柱性大型国有企业普遍面临较为沉重的营业外支出，包括家属与 非生产性员工福利等。这在侵蚀企业利润的同时也抑制了当地民营经济与第三产 业的健康发展。另一方面，由于在国有企业管理上缺乏有效的外部监督和足够的 独立性，东北地区大型国有企业普遍缺乏足够的经营风险意识，在投资决策与企 业战略管理上缺乏审慎性，从而加剧了产能过剩问题对自身的影响。这以本年发 生连续违约的东北特钢最为典型。 （三）经济转型压力与区域经济发展不协调 就东北三省内部而言，由于区位因素的影响和历史遗留问题，辽、吉、黑三 省均面临不同程度的区域经济发展不协调问题，这主要体现在省会/副省级城市 与一般地级市之间经济发展的分化，以及资源枯竭型城市所面临的转型困境。 以辽宁省为例，截至 2015 年，省会沈阳与副省级城市大连占全省常驻人口 的 34.67%，但其经济总量占全省的 52.34%，当年经济增速也在全省范围内保持 相对较高水平；而就省内其他城市而言，除葫芦岛外，2015 年人均 GDP 排名最 低的四个地级市中，有三个（阜新、铁岭、朝阳）经济增速垫底，且呈现两位数 负增长。类似的情况也发生在吉林与黑龙江两省，尤其是资源枯竭型城市，在面 对经济转型压力的同时也面临较为严重的就业压力和环境保护压力。 二、东北地区深化改革的主要措施 针对东北地区存在的上述问题，《意见》在 14 个领域就深化改革、产业转型、 扩大开放、加强组织协调等方面做出了政策指导。其中，除原有方