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PAGE38 / NUMPAGES38 第二篇 公共行政 第一章 公共行政概论 一、公共行政的含义、功能及原则 （一）共行政的含义 对于现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。 1、政府的组织结构。从政府的组织结构来考察公共行政，有“小政府”和“大政府”的两种观点。 2、从政治和行政的关系角度加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。 3、从管理角度来加以考察。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。 以上三种典型的观点都有其合理的部分。 但这些定义也存在着一些缺陷。 在吸收以上观点合理部分的基础上，我们认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括：首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即??常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。其次，这一活动的客体是社会公共事务，即政府在公共事务的管理上才是权威，私人事务不属于其管辖范围，在私人事务方面政府不是权威，这就是为什么我们通常在行政前面加上“公共”两字的原因。第三，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含两层含义，即有效性和效率。 （二）公共行政的功能 现代公共行政自产生以来，在对社会公共事务的管理中履行着如下功能。 1、提供公共产品 公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并分别提供给不同的个人是根本不同的。正因为公共产品的这种利益不可分割性以及社会全体成员利益共享性，决定公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。非排他性是指公共产品在技术上都不易排斥众多受益者，即公共产品的受益对象具有公众性；例如国防，就是一种典型的非排他性公共产品。非竞争性是指由于公共产品具有不可分割性以及全体社会成员的利益共享性，决定公共产品常常处于非竞争状态。例如，政府市政建设中为改善市民生活环境而建造的广场、绿地等，就属于非竞争性公共产品。 公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等，都属于公共产品范围。 政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。 2、实现社会公平 社会主义市场经济的目标之一是社会成员共同富裕，这是符合广大人民的共同利益的，也是社会主义优越于资本主义之处。 社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，即按每个人以其能力和努力程度的贡献大小进行分配。第二是需求标准，即根据生存水平的必要性进行分配，并通过社会保障的形式来实现。第三是机会均等标准，这一标准关系到过程公平与否的问题，而不是指分配公平本身。 政府实现社会公平通常结合上述三个标准。但不同的国家对公平标准的侧重有所不同。 政府围绕这三个标准建立一些制度来推进社会公平，如税收制度、社会保障制度、社会救助制度等。 　　3、实施管制 政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。 市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象，设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制。（2）保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制。（3）针对外部不经济问题的管制。（4）针对非价值物品的管制。（5）财税、金融政策方面的管制。（6）社会福利和社会保障制度方面的管制。（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制。（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制。（9）保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。 那种认为市场经济就意味着企业可以不受政府制约地自由行动，自由地在各个市场之间进出的看法是不现实的。实际上，即使在英、美这样所谓最自由的市场经济国家中，政府对企业的管制也是大量而普遍的。 4、宏观调控 政府调控经济能够优化资源配置。政府的宏观经济政策能有效地调整总供给和总需求，弥补市场不足，抑制通货膨胀，熨来经济周期性波动，使社会资源得到充分的利用。协调社会成员的利益，增进社会福利，促进经济持续稳定地发展。特别是在中国，政府承担着组织改革、培育市场主体、促进市场发育的任务，其宏观调控功能显得尤为重要。 政府宏观调控的主要目标是：（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。（2）稳定物价。是指一般价格水平的稳定，没有通货膨胀。（3）经济持续均衡增