创新土地产权制度、切实保护耕地再研究.docVIP

创新土地产权制度、切实保护耕地的再研究 洪名勇 【专题名称】农业经济学 【专 题 号】F2 【复印期号】2001年03期 【原文出处】《《贵州大学学报》：社科版》(贵阳)2000年05期第28～33页 【作者简介】洪名勇　贵州经济贸易系　邮编：550025 【内容提要】 耕地问题已越来越引起国人关注。保护耕地不仅是当前人们讨论的热门话题，而且已提高到基本国策的高度。从土地制度这一新的视角进行分析，我国多年来耕地未能得到有效保护的根源在于土地产权制度的失效。要有效地保护耕地，根本的出路是致力于土地产权制度的创新。 【关 键 词】耕地保护/土地产权制度失效/土地产权制度创新 耕地问题已越来越引起国人关注。保护耕地不仅是当前人们讨论的热门话题，而且已提高到了国策的高度，但耕地仍未得到有效的保护。几年前，笔者专门从农地产权安排的角度对这一问题进行了讨论[1]，现在，再从农地产权制度与城市土地产权制度安排的角度进行研究。 一、土地产权制度的缺陷与耕地保护不力 （一）从农地产权制度看耕地保护的不力 现行农地产权制度的主要缺陷之一是产权主体不清，尤其是农地所有权主体的模糊化趋趋日趋严重。按照我国《宪法》和《土地管理法》等有关法律规定，农村的土地所有权属于农村集体所有，但究竟是属于村民小组的全体农民所有呢？还是属于全村农民集体所有？或者是属于村、组集体经济组织所有？目前，在同一个地区，既有村、村民小组，又有村、村民小组的集体经济组织，农地究竟属于谁所有？谁又是真正的所有权主体？这在有关法律法规中缺乏明确的界定，其结果出现了“一权多主”的现象。“一权多主”严重地背离了“一权一主”的产权准则和产权的排他性原则，致使产权的保护性功能严重削弱。例如，当国家以低价或无偿手段强制征用集体土地所有权时，由于集体土地所有权的“一权多主”，既是你的，又是我的，必然导致谁也不去保护耕地的所有权。这不仅因为耕地所有权的保护是要花费成本的，而且由于保护所获得的利益并不完全归自己所有。由于保护成本是由保护者单独承担，而其利益则由多多体分享，其结果是人人都希望别人去保护，而自己则不付任何成本便从中取得收益，即“搭便车”。“一权多主”的农地产权格局不仅说明了国家强制征用集体土地所有权时无人保护的根本原因，而且也说明了在某些场合下农村集体也乐意把耕地所有权拱手奉送给国家。因为这样做，一方面，对农村集体特别是对农村集体的主要领导来说，可以讨得国家有关主管领导的欢心，获得政治、经济利益；另一方面，耕地的奉送在某种程度上讲又不会直接损害其自身的经济利益，如果是有偿出售的话，该集体内部的一部分人还会获得一定的经济利益。明白了这一点，我们就不难解释为什么农村耕地大量被轻而易举地侵占的原因了。笔者在深入农村调查中曾发现一宗农地所有权被一餐饭送掉的事例。 现行农地产权制度的另一个重要缺陷是产权关系不清。不仅农地的所有权、使用权、收益权、处分权等权能之间缺乏清晰的界定，而且各产权主体的权责利关系也缺乏明确的界定。按照科斯的观点，产权界定不清，外在性则不可避免。目前农地产权制度中有关权能的行使不仅缺乏明确的时间边界，而且也缺乏明确的空间边界，这必然造成农民经营行为的外在性，即对土地的掠夺式经营。有了这样的认识，我们就不难解释近年来农民经营土地时忽视有机肥尤其是农家肥的施用，改施大量无机肥致使土壤板结、有机质含量大大下降的真正原因。 农地产权制度的缺陷使产权失去了它应有的激励功能。按照产权经济学的观点，如果经济主体有了界限明确的产权，就界定了他的选择集合，并且使其行为有了收益保证或稳定的收益预期。换言之，清晰的产权使经济主体行为有利益激励，使其行为的收益或收益预期与其活动的数量、质量相对称，但如果产权不清，则激励功能丧失。以此审视目前的农地产权制度和农民的经营行为。就不难解释，在产权不清的农地产权制度中，农民为什么不愿对土地进行大量投资去培肥地力的根源所在。 （二）城市土地产权制度失效与保护耕地的不力 现行城市土地产权制度失效是城市存量土地盘活困难、耕地难以得到有效保护的最重要原因之一。当前我国城市土地产权制度的弊病之一是所有权主体的虚化。城市土地的国家所有既不表现为国家法人所有，也不表现为企业法人所有，而是从抽象的全民所有演化为抽象的国家主权者所有。城市土地所有权主体的虚化和抽象化使所有权内容发生了转移，最明显的是城市土地的所有权转移到各级地方政府的手中。进一步演化为事实上的部门所有和地方所有。同时，不仅农地的非农化可带来较高的经济利益，而且征用农地后的出让又能为地方政府带来相当可观的财政收入。因此，不少地方政府尤其是市、县政府热衷于征地卖地，大办开发区，结果是大量的良田好土被毁于一旦。城市土地产权制度的又一弊端是产权不能商