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加工贸易政策调整给海关监管工作带来的 影响及对策研究 改革开放30年来，我国加工贸易已连续多年占据外贸进出口总额的“半壁江山”，成为我国外向型经济发展的重要支柱。随着形势的发展，旧的加工贸易模式已开始对我国产业结构升级、外贸顺差、资源环境等方面带来负面压力，为了更好的提升产业竞争力，有效参与国际分工，国务院自2006年以来对我国外经贸政策做出了一系列重大调整。本文在阐述我国加工贸易政策调整的背景和目的基础上，分析了政策调整后，海关监管工作面临的新问题，并就新形势下海关如何适应政策调整、促进加工贸易发展提出对策和建议。 一 加工贸易政策调整情况简述 2006年以来，国家加大对加工贸易政策的调整力度：2006年国家五部门联合发出通知，调整部分出口商品的出口退税率，同时增补加工贸易禁止类商品目录，明确将取消出口退税的商品列入加工贸易禁止类目录，对列入加工贸易禁止类目录的商品进口一律征收进口关税和进口环节税；2007年商务部、海关总署发布第44号、110号公告，又新增了加工贸易限制类商品目录和加工贸易禁止类商品目录，主要涉及塑料原料及制品、纺织纱线、布匹、家具等劳动密集型产业，并对部分地区开展限制类商品加工贸易的企业实行保证金台账“实转”管理。目前，已有累计2300个左右税号商品列入加工贸易禁止类目录，将2247个税号商品列入加工贸易限制类目录，实行严格的担保制度，以上合计4547个税号的加工贸易禁限类商品，已约占海关全部税号的37.8%。 受此政策影响，加工贸易和一般贸易增长态势、方式构成逐渐变化，加工贸易的出口增速、限制类劳动密集型产品出口增速均显著回落。2008年1-6月，我国加工贸易进出口5096.8亿美元，比去年同期增长15.5%，占同期我国进出口总值的41.3%。其中，出口3218亿美元，增长16.6%，增速回落4.9个百分点。受2007年加工贸易禁止类、限制类目录连续扩大影响，纺织服装、鞋类、玩具、家具、灯具、塑料制品、箱包及寝具等8类传统轻纺产品在加工贸易出口总额中的比重已由去年同期的12.2%下降至11.1%。 总的来看，政策调整的目的可概括为“限制与发展”。“限制”???是要通过出口退税、加工贸易、海关监管等一系列政策调整的相互配合，提高加工贸易准入门槛，减少顺差，降低顺差过大给国民经济发展带来的不利影响，限制或禁止“两高一资”产品、低附加值加工贸易产品的进出口，落实科学发展观，缓解当前的资源和环境压力；“发展”就是要通过调整加工贸易产品结构，以一定的政策激励等方式，促进加工贸易转型升级和梯度转移，推动其健康发展。“限制”的目的在于“发展”。 二 加工贸易政策调整给海关监管工作带来的影响与新风险 加工贸易禁限类商品政策确实取得明显成效，被限制商品进出口出现了大幅下降，符合逻辑，但也要认识到调整背后的规避政策行为也肯定存在。可以预见，国家今后还将进一步出台新的限制类目录等加工贸易政策调整措施。目前，海关对保税业务全过程监管链条尚不完整，加工贸易保税监管客观上也存在着涉税少的特点，在以税收为“轴心”、强化综合治税的工作背景之下，加强对监管的目的性、操作的规范性和核查的有效性等问题和政策执行情况及其现实影响的研究，是发挥海关职能作用的重要实现形式。 总结政策调整后对海关工作的影响与风险有以下几点： （一）已从事加工贸易的企业停产、倒闭、收缩或撤离情况急剧增加。 以韩资企业集中的青岛关区为例，2003年以来青岛市涉嫌非正常撤离的韩资企业143家，大部分为经营皮革、纺织、玩具、仿真首饰生产等劳动密集型的加工贸易企业，2007年非法撤离的企业多达87家，占2003年以来撤离企业总数的60.8%；香港大珠三角商务委员会对珠三角港资企业进行的调查预测也显示，政策调整后，将有超过10000家在珠三角投资的港资企业可能停产或收缩。这些停产、倒闭、收缩或撤离的企业中，部分企业为了尽量挽回损失或保证利益，可能会采取倒卖减免税设备或保税原料、人去楼空等不法手段逃避海关监管。如企业擅自撤离，甚至在撤离前将料件非法变卖，则会造成税款大量流失，影响减免税设备监管安全。 （二）为应对生产经营困难，企业可能采取伪报品名或低报价格等手段以减少保证金对企业资金周转的影响。 2007年商务部、海关总署第44号公告发布后，企业为逃避商品属于加工贸易限制类商品范围的监管，可能采取伪报商品品名的方式来避免保证金台帐“实转”，同时，部分企业可能采取低报货物进出口价格等方式来降低限制类商品的备案价格，从而达到不缴纳或减少缴纳保证金总额的目的。例如，现场业务处就曾发现有企业有意隐瞒加工贸易限制类进口原料不锈钢带的规格，以减少保证金缴纳的金额。 （三）有效监管与高效运作、工作任务日益增加与管理资源相对不足的双重矛盾带来的压力日趋突出。 加工贸易