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　　简论行政法依托的法律基础的论文 论文关键词:行政法行政管理行政控权行政平衡论 　　论文摘要:本文通过对两种富有代表性的传统行政法理论——“行政管理论”与“行政控权论”的成因和实质进行分析,并对二者的理论基础进行比较之后,得出本文作者所倾向的观点——行政平衡论,并对其在我国的存在价值和可行性进行讨论。 　　对于有“动态宪法”之称的行政法来说,其在国家生活中所起到的重要而不可替代的作用,怎样才能对行政法理论基础有一个全面明晰的认识,笔者认为必须从行政和人类社会发展的历史脉络中去找寻答案。 　　一、对“行政管理论”的认识 　　行政法萌芽于何时?这一问题众说纷纭。如果将公民权的崛起作为行政法产生的标志,行政法确应发端于资产阶级革命胜利后,但如果将权力机关与相对方管理与被管理关系作为界定行政法的标准,行政法似应肇始于古代,古代行政法(即指古代奴隶制和封建制国家的行政法)是行政法的重要组成部分,其理论内核与近现代的“行政管理论”异常近似,对“管理论”的研究有很重要的作用。 　　古代行政法与当时历史条件下经济上的人身占有和政治上的专制独裁相适应,带有浓厚的人治色彩,其特征有三:1、是专制的附属品,体现帝王的意志,没有任何民主的内容。2、功能单一,只是作为官吏控制百姓,帝王控制官吏的合法工具。一方面表现为多规定行政机构的权力,另一方面则表现为多规定农民和奴隶的义务,甚至不规定权利。3、不是独立的法律部门,与民、刑诸法合体。不难看出,古代行政法所倡导的理念与近代资产阶级革命胜利后以民主和法治为第一要义的控权行政法格格不入,它没有在西方找到生存的土壤,却在东方生根发芽,在战时的德国、日本,前苏联和我国建国后七、八十年代盛极一时,成为这些国家行政法的指导理论,形成了现代“行政管理论”。. 　　该理论的倡导者往往认为行政权的有效行使比保障公民权更为重要,德国的特别权利关系论就代表了这样一种观点,麦耶作为德国行政法的权威人士和集特别关系论之大成者认为:“国家对人民的一般普遍性的综合关系是一种大的权利关系,在狭义方面,国家和个人之间还可成立另一种权利关系,即特别权利关系,……特别权利关系中,行政权享有自由活动的余地,人民有对行政权服从的义务,基于此概括的服从义务,国家和公共团体为达成特定的行政目的所为必要行政命令和强制,不必另有个别之法律依据……”[2]这种具有极强的权力本位色彩的理论“颇能适合亚洲传统之历史背景,尤其符合战前日本军国主义之思想……”[3]日本行政法学者几乎毫无例外的接受了该理论而未提出异议。至此,以行使国家行政权力为目的,对相对人进行管理作为理论内核的现代行政法基础理论的重要一支——“管理论”已初步形成,而其发展直至强盛是在前苏联。 　　前苏联著名行政法学家瓦西林科夫论述“行政法规范”范畴的若干问题时,更是明确行政法作为国家管理工具的性质,“因为行政法调整的是组织国民经济、社会文化、政治管理活动的广泛社会关系,所以它的规范就是国家用以进行管理的必要的和非常重要的法律工具。”[4]而另一苏联著名学者马诺辛则认为:“行政法的特点产生于行政法的调整对象,从本质上说就是行政法调整对象的一些性质和特点。……在苏维埃法律体系中,行政法规范的任务是调整苏维埃国家管理范围内的社会关系。这种调整的目的在于保证管理关系的参加者的行为符合苏维埃国家的政策。这是通过规定国家机关、社会组织和公民在管理活动方面的权利和义务来实现。”[5]总的说来,前苏联的行政法学者对行政法都有着极为相近和共同的认识,即“行政法是国家进行管理活动的法律工具。”而我国最初对行政法的理论基础进行探讨时,由于政治经济以及国际环境等多方面的原因,我国对行政法的认识与苏联极为相似,这一点可以从我国最初的一些行政法定义中看出如张尚族教授对行政法的定义:“行政法是现代国家据以进行各个方面国家行政管理的法规的总称。”[6]还如张焕光等人合编的《行政法基本知识》是这样表述行政法概念的:“行政法是一切行政组织和管理法规的总称。”[7]依上文所述,管理论的特征已经依稀可见:1、行政法的性质定位于国家管理的工具,其宗旨主要在于保障行政管理的有效实施。2、行政法的核心部分是关于行政组织、行政管理活动的法律原则和规则,疏于对公民权益的救济和保障。3、国家行政权力巨大而广泛,干预范围覆盖社会生活的各个领域,而缺乏相应的、有益于维护公民权益的制度约束。 　　总体说来,“管理论”在保证国家权力的实施,维护国家、集体利益和提高行政效率方面是有益的,在人类历史发展的特定时期和特定国家有着进步的意义,但是从整体上来看,它过于强调国家和公共利益,以行政权的“畅通无阻”为价值取向,对行政法律关系中处于弱势的个人利益“漠不关心”。已经无法适应现代国家管理和经济发展的需要,是一种片面的、残缺的理论。