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“代建制”理论与实物若干问题探讨 康克龙 　　2003 年 12 月 31 日，国务院常务会议原则性通过了《投资体制改革方案》，该《方案》中提出：“对非经营性政府投资项目加快实行‘代建制 ，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量、工期，建成后移交给使用单位。”至此，近几年来在一些地方政府中悄然试行的 “ 代建制”，首次在中央政府的文件中被正式推出。换句话说，伴随着新一轮投资体制改革大幕的徐徐拉开，“代建制”这一投资体制改革的重要举措开始登台亮相。于是人们的目光越来越多地关注诸如何谓“代建制”？“代建制”与相关的 EPC 、项目管理制有何区别？代建制产生的背景、目的和意义等一系列相关问题。受国家发改委的委托，机电设备招标中心全程参与了中央政府第一个“代建制”试点项目招标及相关文件的组织编写工作。作为参与者之一，本文旨在对实践中所遇到的问题加以分析研究，希望可以对业内同仁在今后代建单位招标的工作有所帮助。 一、对“代建制”性质的理性思考 　　“代建制”，顾名思义，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责对非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行“代建制”建设项目的审批程序不变。非经营性政府投资项目包括：（ 1 ）党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。（ 2 ）科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。（ 3 ）看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。（ 4 ）环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。（ 5 ）其他公用事业项目。 　　“代建制”的核心是代建单位按照合同约定代理项目建设的主体职责，即作为项目法人。这也是“代建制”与通常所说的工程项目管理模式（ PM 或 PMC ）或总承包模式（设计 — 采购 — 建造交钥匙模式，简称 EPC ）的区别所在。工程项目管理模式是由业主聘请专业机构（咨询公司或项目管理公司）作为业主代表或业主的延伸，对项目进行集成化管理。而总承包模式则是业主经过招标，委托一家工程公司对设计 — 采购 — 建设进行总承包，通常由总承包商完成工程的主体设计或施工，但允许总承包商把局部设计或施工分包出去，甚至允许总承包商把建筑安装施工全部分包出去，所有的分包工作都由总承包商对业主负责，业主不与分包商直接签订合同。显而易见，后两种模式中的项目管理单位和总承包商都不是作为该项目的法人出现，他们在项目中只能扮演受人之托、终人之事的角色。而“代建制”中的代建单位则不同，它在代建合约中很大程度上被赋予了业主的权利（当然它也要相应履行业主的责任和义务）。也正是因为如此， “ 代建制”才真正能够起到设计者所期待的作用。 　　现阶段我国社会所有制结构是以公有制为主导的一种制度安排，因而在我们的社会生产和生活中，公共品采购、政府采购抑或国有资金采购的范围和比例要远远大于以私有制为主的资本主义国家。在公有产权制度安排下，所有者代表缺位是一道难解的题，其表现是产权不明晰，而产权不明晰的结果便是资源浪费、效率低下以及腐败滋生等一系列社会问题的出现。按照制度经济学的说法，一种新的制度供给必然对应着某种制度需求。由此，我们可以得出这样一个推论：“代建制”是应运而生的产物。 　　作为政府投资的公益性项目，其所涉及的合约主体包括：出资人（包括投资计划审批部门和资金管理部门），项目使用单位和建设单位（包括设计、施工、监理及其它咨询服务机构）。在传统的投资体制下，出资人的工作重心基本放在项目立项、资金审批等前期环节上，而项目的实施，则是由使用单位或是由使用单位及其相关部门组建的业主委员会（临时机构）来完成。由于项目资金主要是由政府拨付的，概（预）算越大，项目的建设标准就会越高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机。对于建设单位而言，由于现行收费标准基本上是依项目投资规模而定的，因而投资规模越大，对建设单位就越有利，于是在追加概（预）算的问题上，建设单位具有推波助澜的动因。由于在传统投资体制下，概（预）算的约束对于同样是国有背景的使用单位来说是软性的，于是，政府投资项目几乎百分之百超概算便成为现实。要想有效扼制政府投资项目普通存在的“三超”及资金使用效率低下的弊端，就必须要解决政府投资项目的所有者缺位和概（预）算软约束的问题，在这样的需求背景下，一种新的制度安排——“代建制”应运而生。从制度设计者的角度来看，“代建制”的基本架构大致如下：（一）运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；（二）在出资人、代建人、使用单位