浅析无照经营问题的成因、监管难点和解决途径.docVIP

浅析无照经营问题的成因、监管难点及解决途径 摘? 要：无照经营问题由来已久，且屡禁不止，日渐成为监管的盲点和难点。本文通过分析无照经营现象的成因和存在环境，讨论在现有行政体制下如何通过完善监管规则、加大疏导教育、加强协同监管等手段加以解决。 　　关键词：无照经营 成因 监管 解决途径 　　一、无照经营现象的主要成因 　　（一）无照经营的概念。根据2003年3月1日生效的《无照经营查处取缔办法》，无照经营是指违反法律法规，在尚未拥有合法营业执照或者虽然拥有营业执照但是超出经营范围从事生产经营活动的行为。无照经营的场所往往消防设施欠缺，卫生条件差，存在相当大的安全事故隐患。 　　（二）原因分析。 　　“存在即合理”的现实悖论，虽然无照经营没有存在的合理性，但其作为一种普遍的现象，必有其存在的现实基础。 　　1、从某种意义上说，无??经营是经营者谋生的手段。目前从事小食杂店、小摊点经营的主体多是下岗工人、进城务工农民、赋闲农民等。其收入主要是满足生活的需要，是其谋生的基本手段。经营场所多出现于城乡结合部、郊区、“城中村”、背街小巷或僻远农村。多发生于果蔬副食销售、农机维修、棋牌室、“农家乐”、网络服务等领域。 　　2、存在相当数量的“消费群体”。无照经营一般采用简陋的设施条件，销售的商品多为从游商处进购，且多质次价廉，经营者通过增加赊账欠账、送货上门等服务项目，以求薄利多销。其服务对象又多为下岗工人、进城务工农民等低收入群体的熟客，形成一种“有需求的市场”，甚至形成集吃、住、消费娱乐一条龙的无证无照经营体系。 　　3、严审批、高门槛的前置条件，在一定程度上增加了无照经营的发生率。从塔城市工商局2010年查处的无照经营案件来看，繁杂严苛的前置审批、收费项目繁多是造成无照经营的真正原因，成为无证无照的“无照经营”。2007年6月起，全国停止新网吧的审批，某些行政许可成为稀缺资源，卫生、环保、消防等审批手续也相当复杂。而高昂的税收也成为经营者逃避办照的重要原因。以上原因人为抬高了经营成本，最终把一些规模小、实力弱、条件差的经营者堵在合法经营之外。 　　二、　? 无照经营整治的执法难点 　　（一）查处取缔难。无照经营的特点表现为小规模、条件简易、隐蔽，经营场所多选取偏僻地带或自建房屋，不挂招牌、不贴标示，多采取以家庭式、作坊式经营。动辄关门大吉，逃避监管。无照经营的发生地多社情民情复杂，查处取缔直接影响到经营者的切身利益，加之法律观念淡薄，容易引发经营者采取过激行为暴力抗法现象的发生，增加了查处整治的难度。 　　（二）联合执法难。一直以来，无照经营的监管机制不完善，职责分工不清晰，执行机制不健全。在审批环节上，一些证照的审批机关对待无照经营“睁一只眼闭一只眼”，或者采取“事不关己高高挂起”的态度，自身职责严重缺位，甚至依赖于最终核准机关即工商部门对无照经营的查处，造成管理环节上的监管盲点。各执法单位出自于对部门利益的考量，即使开展联合执法行动，也多是应付差事，很难形成高效统一的执法合力。 　　（三）长效治理难。对无照经营的治理首先受制于执法手段的匮乏，《无照经营查处取缔办法》规定，只有无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破环环境资源的，才可以对其予以没收。在实践中其实无物可以没收，也无款可罚。由于无照经营违法成本低，查处取缔实际上治标之举，直接影响到行政相对人的生存问题，另一方面又带出了民生问题。所以往往会出现一边是无证无照专项治理刚刚结束，一边又卷土重来的局面。 　　三、　? 无照经营问题的解决途径 　　对于无照经营问题的解决不能简单的取缔了之，应该站在改善民生、扩大就业、维护稳定的高探究治本之策。 　　（一）完善监管规则，健全执行机制。由于工商部门长期对无照经营进行管理，造成了查处无证无照经营就是工商部门“一家之事”的认知错觉。实质上，无照经营问题涉及多种管理部门，所有负责行政审批的部门都不应置身事外。2004年国务院第59次常务会议确定了以下几个部门的市场监管职责：由农业部门负责初级农产品的监管；质监部门负责食品生产加工环节的监管；卫生部门负责餐饮和食堂等消费环节的监管；工商部门负责食品市场流通环节的监管。明确了市场监管的分段实施原则。2007年7月26日公布实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）第三条规定：“依法应当取得许可证而未取得许可证照从事生产经营活动的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责进行查处。”据此可以理解，农林、质检、卫生等部门只要涉及对许可证照的管理，就应承担无证无照的查处职责。按照监管环节不同，也可确认主管与协管的关系，如无证无照的生产加工点，应有质检部门主管；无证无照的餐饮店，应有卫生部门主管；无证无照经营药品，应有药监部