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反思中的检察双重领导体制 钱云灿? [内容摘要]：目前检察机关双重领导体制日益暴露出来的弊端，难以从制度上保障检察 权独立、统一行使，从逻辑、法理、现状、历史、域外制度等角度考察，双重领导体制不适 应我国国情，应采用垂直领导体制，同时要处理好与检察官独立的关系问题以及自身接受监 督的问题。 [关键词]：双重领导 垂直领导 法律监督 经费 一、问题的提出 我国人民代表大会制度之下的监督机制的设置有自己的特点：即实施一种积极的、源自 一元权力的、集中的控制机制。这种控制机制是在权力一元化之下，建立适当的职能分离和 建立中央控制系统，这种控制系统就是检察机关的法律监督。1无疑，法律监督的根本价值 在于维护国家法律的统一正确实施，为了实现这个价值目标，检察机关自身必须具有独立性。 我国检察机关的独立性强调整体性的独立，即检察机关作为一个整体，对外独立。这是因为， 检察权在国家权力架构中，其本身具有不同于其他国家权力的特殊性，这种特殊性在于它要 维护国家法律的统一实施，就必须排除来自其他方面的干扰，严格按照法律的规定来行使职 权，因而其在组织体系与执法规范上就必须保持高度的统一性与一致性。但是，由于目前检 察机关双重领导体制2日益暴露出来的弊端，难以从制度上保障检察机关依法独立行使检察 权，难以保证检察权行使的统一性，这个问题深深拷问着我们。 二、探讨 （一）检察机关双重领导体制在逻辑与法理上的不能自证 我国《宪法》第 132 条规定：“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导 地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工 作。”《宪法》同时又规定：“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民 法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院 检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”；“地方各级人民检察院对产生它的国家权力 机关和上级人民检察院负责”。 但是，从理论上讲，“地方各级人民检察院对产生它的（同级）国家权力机关和上级人 民检察院负责”与“上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”这两个命题之间本身就存 在着明显的矛盾。地方各级人民检察院，既然是由同级国家权力机关产生，自然要对它负责。 对它负责应受其领导，因为如果地方各级人民检察院不受地方同级国家权力机关的领导，它 就难以对其负责。另者，任何机构都只能对领导它的机构负责，既然各级人民检察院的工作 受上级人民检察院领导，那必然也要对其负责。可见，受一个机构的领导而对另一个机构负 责，这在逻辑上有违同一律之嫌。“并且，下级人民检察院既要向产生它的国家权力机关负 责，又要向上级人民检察院负责，至少在理论上存在着两个需要向其负责的机关要求不一样 时，下级人民检察将会处于无可适从的尴尬境地”。3再者，检察机关行使的法律监督权，是 全国人民代表大会取之于人民的集中的国家权力的具体量化形式，是将人民权力中的法律监 ? 钱云灿，浙江省乐清市人民检察院法律政策研究室副主任。 1 孙谦：《检察：理念、制度与改革》[M]，法律出版社 2004 年版，第 32 页。 2 关于我国检察机关领导体制，理论界有“双重领导”或“一重监督、一重领导”的争议。其中在理论上 需要研究的主要是人大对检察机关究竟是监督关系还是领导关系，笔者该文采“双重领导”说。 3 张智辉：《检察权研究》[M]，中国检察出版社 2007 年版，第 257 页。 60 督权分立出来与行政权、立法权、审判权形成并列的“四权分立”，其权力效力属于全国人 民代表大会的权力，如果让同级人民检察院接受同级人民代表大会的领导，将使上位权力效 力低于下位权力效力，割裂了检察权的同一性、连续性和有效性，明显违反权力的逻辑规律， 不符合法理。 （二）检察机关双重领导体制妨碍对职务犯罪的侦查 在我国，虽然宪法第 131 条、刑事诉讼法第 5 条均规定：“人民检察院依照法律规定独 立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在司法实践中，双重领导体制 使独立行使检察权受到种种制约，检察机关的人、财、物受制于地方，将使职务犯罪侦查受 制于地方。如我国宪法规定人民代表大会才是选举和罢免检察长、任免检察官的法定权力机 关，