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【行业领域】我国收费公路的PPP模式 PPP知乎?|?2015-11-11 14:03 ??点击上方PPP知乎“小蓝字，成为VIP读者 回复1.1，PPP时报，1.2，PPP文件， 1.3，专家观点，1.4，PPP资料；2， PPP前生今世；3，制度建设；4，运作实操；5，合同要素；6，项目融资；7，履约监管；8，财政管理；9.1，轨道交通PPP，9.2，环境服务PPP，9.3，保障房PPP，9.4，社会基础设施领域内PPP，9.5，智慧城市建设内PPP，9.6，土地综合开发，9.7，其他案例；10，查看PPP专家。 来源：东方早报 2014年可称为“中国PPP元年”。PPP在中国被称为政府与社会资本的合作，财政部、国家发改委分别出台相关《操作指南》和《指导意见》后，PPP（Public Private Partnership）作为正式制度走上历史舞台。收费公路在我国被视为经营性项目，也被列入适用PPP项目的范围。那么，公路PPP包含哪些模式，能解决我国公路建设中哪些问题，该如何进行操作，值得深入研究探讨。 从世界各国看，公路建设模式跟三个概念直接相关：特许（concession）、PPP、私有化（privatation）。上世纪40年代末，政府向国有公司授予公路开发权，国有公司通过收取通行费来收回成本，即公路收费特许（toll concession），其先于公路PPP而存在，是国外收费公路建设的传统模式。而后，上世纪70年代末，在私有化浪潮下，传统国有企业收费特许日益走向没落。比如，2005年，法国通过股权出售方式，将国有公路公司私有化，系公路领域通过组织民营化产生的一种PPP模式。 上世纪90年代开始，世界各国在公路建设领域开始采用多样化的PPP概念，统称“私人资本参与公路建设”，其两种主要模式为收费特许和“按绩效支付”特许（availability-payment concession，或可译为“可用性支付”）。 政府授予私人公路收费特许，被视为典型的公路私有化模式，日渐受到民众排斥。基于政治和经济因素考量，源自英国、加拿大的“按绩效支付”特许模式日益受到各国青睐。在PPP框架下，各国纷纷开始考虑用“按绩效特许”模式替代收费特许模式。 而在我国，收费公路的绝对数量位居世界第一。目前对经营性公路，采用单一的向国有企业（国有资本占股本的50%以上）授予收费特许模式。该模式以显性或隐性政府担保模式为基础，因此，政府并未真正解决收费公路融资风险的转移，仍直接或间接表现为政府债务。一旦国有公路经营公司无法偿还债务，政府必须承担偿还责任。 公路PPP模式意在把融资风险转移给私营企业，从而避免政府债务的直接增加。面对沉重的公路建设债务，我国地方政府，能否学习法国，让国有公路经营公司通过股权转让私有化，让改制后的私营企业承担公路经营公司的债务？同时，在利用PPP框架时，应如何在收费特许和“按绩效支付”之间做出选择？在收费公路超额负债背景下，本研究意在给我国公路建设模式转化提供一个参考。 国外公路PPP发展历史及趋势 历史上，公路的国有化进程 在19世纪，多数国家的铁路、隧道、道路，以及煤气、电力和水处理系统最初都是私人所有、营运和融资建设。但随着时间流逝，越来越多的基础设施公司被管制或国有化。上世纪四五十年代的战争和经济危机是国有化兴起的原因之一。 公路是最早实现国有化的基础设施。为建设国有化公路，各国政府纷纷建立事业单位或国有公司，以承担公路建设任务。事业单位资金源自政府拨款，直接表现为公共债务，该显性债务对政府形成政治压力。上世纪40年代起，法国、意大利、西班牙等国，最早发展出收费特许模式，将公路开发权授予国有企业，由国有企业承担融资风险，并准许其通过收费偿还债务。 政府采取公路收费特许的主要动机，是避免公共债务的增加——因为国有的特许公司债务并非公共债务的一部分。同时，政府运用特许手段，授予国有的特许公司自主经营地位，由此特许被视为用于创立法律自治的工具，同时使国有特许公司在政府之外确立竞争地位。在这个层面，没有必要引入私营部门参与，可以将特许给予一个国有实体。因此，国外最初的国有收费公路建设，都是由国有企业承担。 由于国有企业融资源自政府信用，仍由政府担保并兜底，一旦国有公路经营公司出现财务问题，政府必须进行补贴，最终导致政府财政困难。为此，各国政府在公路建设领域纷纷采用PPP模式，以解决财政困难。 上世纪90年代，法国、意大利、澳大利亚等国允许将收费特许直接授予私人公司，并通过股权出让，将国有企业转化为私人企业，收费公路所有权也归属于私人企业，以此实现公共债务向私人债务的转移。从2005年开始，法国为参与国际市场竞争，最早通过转让国有企业股权方式实现组织私有化。在公路所有权国有的限制下，英国、荷兰等国发展出了PFI模式，在公路