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政府改革 ：新潮流与新观察 樊 鹏 内容提要：过去30年，尽管许多国家和地区一再宣称要 削减政府，但是其政府规模并没有 出现真正的缩水。相反 ，全世界范围内政府的整体规模呈现逐步扩大的趋势。通过对部 分发达市场经济国家与地区的研究发现，在政府整体规模扩大的背后 ，隐含着因适应社会 民生福祉的需求，多数国家增加 了社会保障性事业的投入 ；因适应经济与社会环境的变 化，多数国家增强了对社会性监管力量的建设。这些新潮流提醒我们，应 当以更加务实的 态度对待政府改革 ：政府规模缩水不是关键，关键是政府在做什么；形式不是关键 ，关键是 政府的实效如何；人事开支减少不是关键 ，关键是为民办事的开支要增加。 关键词 ：政府改革 ；政府规模 ；政府效能 自20世纪 80年代起 ，“让国家 回退”(rollingbackthestate)和 “使政府缩水”(shrinkingthe state)曾一度成为西方最火热 的改革论题 。许多国家经济和政治两方面的变革都是以限制、消除 政府对经济和社会的干预为 目的。很多人天真地认为 ，市场经济条件下 的政府一定是一个小规 模的政府 ，为了尽量削减政府规模 、降低财政负担 ，要对政府进行 “缩水 ”，进而演变为对公共事 业进行广泛的 “去公共化”改革 。 然而，近3O年过去了，经验事实真的像许多人想象的那样 ，世界上主要的发达市场经济国家普 遍实现了所谓 “削减政府”的改革 目标了吗?在改革实践中，通过缩减政府的规模 ，就一定能够建立 一 个有效的政府吗?对此如果缺乏经验分析，那么围绕公共事业发展的各项政府改革就可能带有 很大的盲 目性 ，甚至会适得其反 ，最终削弱我国政府有效提供公共产品的能力。事实上 ，新的改革 潮流似乎正在朝着一个相反的方向发展 ，对国家职能与政府改革的认识与实践正在发生新的变化 ： 主导性的议题似乎并不在于政府应当削减哪些职能，而在于到底哪些职能应当被加强 ；也似乎并不 在于政府规模是大还是小 ，而在于政府是否能够更有效地管理社会，更好地服务于人民。 一 、 新 自由主义道路的挫败与政府改革新潮流的出现 20世纪 70年代末 ，西方新 自由主义思潮开始兴起。20世纪80年代初 ，随着英 国保守党执 政者撒切尔夫人和美国共和党总统里根的上台执政 ，新 自由主义演变成为西方社会主流的政治 与经济改革纲领 。20世纪 80年代到 90年代初 ，削减政府部门的规模成为西方改革的主导性议 题。这一阶段 ，为配合经济 自由化政策 ，政府进行了广泛而深刻的市场化、私有化改革 ，产生了诸 如 “放松管制”、“效率至上”、“企业型政府”以及 “新责任制”等一系列 口号性 的改革标签 ，这些 口号引导许多国家进行了一场公共事业 “去公共化”的改革浪潮。然而 ，这一阶段大量 以削弱政 府为导向的改革取得他们所预期的成效了吗? 大量研究表明：撒切尔执政 11年间，为振兴英 国经济推行了一系列 以削减政府、降低税收和 · 48 ． 政府改革 ：新潮流与新观察 私有化为核心的改革。然而 ，这一阶段的改革在削减政府方面不仅没有取得预想的结果 ，反而产 印 如 ∞ 如 加 O 生了消极的社会效果。研究发现 ，1979—1997年保守党执政期间，英 国政府行政开支 占国民经 济的比重 (图 1)及政府雇用人员数量 ，并未发生实质性的变化①。与此 同时 ，这一时期政府为了 扩大公共产品提供领域的市场经济成分 ，大幅度削减了教育、医疗和社会福利等公共开支。政府 削减各项福利开支的一项重要理 由是降低 高企不下 的税收 ，但实 际上 ，1978--1979年英国政府 税收占GDP的比例为40．2％，而 1989--1990年这一比例仍维持在 39．9％的高水平。在其他方 面 ，这一时期的私有化改革采取了所有权整体转让 的方式 ，并没有打破事实上的产业垄断，因此 并未能真正促进市场竞争。相反 ，经济私有化的推行 ，以及保守党政府对工会运动的压制 ，反而 破坏 了福利经济的基础 ，使许多普通工人 的社会保障岌岌可危②。 Labour (~,on