中国国家强制能力降抹设的轨迹与逻辑.pdf

33 中国国家强制能力建设的轨迹与逻辑 樊 鹏 汪卫华 王绍光 内容提要：改革时期，以公安警察为代表的中国国家强制能力建设先后经历了从行政分权到 集权型发展两个阶段 。文章综合分析 了公安分权与集权各 自的 目的、效果与影响，提 出内外部安全环 境 的变化、体制 自身适应存活的压力 。以及 中央财政汲取能力的提高 。是影响国家强制能力变迁的关 键变量 。近 10年的集权型建设 ．增强了国家对强力机构的统领与规制 ，提高 了政权体制的适应存活能 力。与西方 国家现代化进程 中强制能力建设一味 “向上收 ”的特征不同．面临社会稳定的考验 ．统分结 合 、专群结合更符合我国政权体制建设的需要 关键词 ：国家能力 公安 警察 行政分权 行政集权 改革开放深刻地改变了中国的经济、社会结构，国家统治的焦点也随之发生了重大转移。 在这一过程中，国家如何发展其暴力机制和强制能力①以维护稳定，是国家推进制度建设、提高 政权体制存活适应能力的重要组成部分 。警察是现代国家强制能力的主体。改革 以来，以公安 警察②为代表的中国国家强制能力建设先后经历了行政分权与集权型建设两个阶段。通过对这 一 时期体制变化的梳理，本文试 图剖析影响中国国家强制能力发展的关键因素，以便更深刻地 了解当代 中国的政权体制如何随着环境和条件 的改变而适时发展变化。 一 、 调动地方资源——公安行政分权的意义 中国公安的领导体制，肇始于 1930年代中国共产党领导下的抗 日根据地时期，被概括为 “统一领导，分级管理”、“条块结合，以块为主 ”，即在理论上 由上级公安机关对下级业务部门统 一 领导，同时又赋予地方党委与政府对同级公安机关的第一领导权 。1949年建 国后，中国公安 的人事、财政及组织机构管理体制经历过多次调整，但始终延续了“以块为主 ”的基本特征。改 革开放以来，随着党和 国家 中心任务的转移，公安警察队伍 的统治职能发生了重大变化 。中央 将维护稳定的权责下放给了地方，以期更有效地调动资源 ，分散转型风险。 (一)人员编制权力下放 核定公安机关的警力编制总额，是国家对公安专项编制从宏观上进行控制和调节的基本 手段。为实现国家的完全统一，1949年后我国曾一度实行高度集权的管理体制：全国公安系统 作者简介：樊鹏，中国社会科学院政治学研究所助理研究员。汪卫华，上海外国语大学法学院讲师。王绍光，香港中文大 学政治与行政学系教授，清华大学公共管理学院讲座教授。 ① 即国家运用暴力或暴力威胁维护其统治地位的能力，是国家政权得以生存和运作的基础。现代国家只有具备适当的 强制能力，才能确保法律法规的有效实施，从而维护正常的社会秩序 (王绍光，1997：83)。 ②根据从 民警察法》的规定，我国人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民 法院、人民检察院的司法警察。本文的研究对象仅限于公安机关人民警察。 34 的编制由公安部统一管理，对 中央负责。国家政权巩固后，中央于 1958年改变了由公安部垂直 管理的办法，将公安编制完全交给各级编制委员会管理①。 1982年，中央决定各级政法机关的编制分别从国家行政编制中划出单列，实行统一领导， 中央和省 (自治区、直辖市)分级管理。1984年以来，我国公安专项编制一直实行单列，由中央 统一核定各级公安机关的编制总额，逐级下达 ，专项使用 (公安部政治部与人事训练部，1997： 64)。这对于统一人民警察的体制、编制与训练，保持公安队伍的稳定，发挥了重要作用 。但这种 做法削弱了地方灵活性，警力规模滞后于社会实际需求的局面异常突出。 从职业制 民警②国家专项编制的发展来看，建国初期全国第一次整编后公安民警总量大约 为70万左右，此后经历了多次缩编减员 (SE虹铈，2002：124)。改革初期，根据公安部的数字， 1982年公安警察编制为658000名，1995年底中央核定全国各级公安机关专项编制职业制人 民警察总额为 87万人，1996年为 862752人 。从 1986年到 1996年底，中央为公安机关共增编 159900人 (公安部政治部与人事训练部，1997：68)。 《中国法律年鉴》的数据与公安部的数据稍 有出入 (见表 1)，可能是因为个别年份的统计 口径有所变化。但是两项