给付行政与行政组织法的变革.docVIP

　　给付行政与行政组织法的变革 摘要：给付行政的 发展 ，使得行政组织承担着多元化的行政任务。在这样的背景下，很多行政任务被不断交由私人承担，而一些私法形式的行政组织也开始出现。此外，很多行政任务也开始越来越依靠地方基层组织。由此，行政组织法的纵向职权以及横向职权如何配置，这都需要加以重新审视。　　关键词：给付行政；行政组织法；行政任务；多元化 　　一、 问题 的提出 　　作为一种学理概念，给付行政一词源自德国，大多被用于侵害行政，或维护秩序行政的对比上。[1]而作为一种对于 社会 现象的描述，给付行政被用来描述这样的社会背景，即伴随着国家职能的扩展，“行政法使行政与个人或团体之间产生了一种‘指导与服务性的’ 法律 关系，来保障个人的福祉。”[2]此种背景下，越来越多地开始要求国家逐渐承担公民的生存照顾义务并积极地给予人民各种利益。例如，社会保障、公用事业的提供以及各类补贴、贷款等，国家的职能也日益由消极转为积极。从这层意义上来看，给付行政一词的出现是与国家行政任务的变迁密切关联。而行政任务一词意指，行政机关依据法规范所承担的或者以合法的形式执行的所有事务。[3]随着福利国家及其给付行政的发展，行政任务日益逐渐多元化，这使得已有的行政组织无力承担更多的行政任务与功能。因此，出现了越来越多的替代方式，例如私人开始在行政任务的实现中发挥更多作用。非政府组织等也开始承担越来越多的行政职能。在这种背景下，政府与其他组织之间如何协调以及原有的行政组织在横向以及纵向上如何分配职权，这都属于行政组织法所需要关心的问题。 　　而传统行政法学 研究 往往更多的以行政行为为中心，更多的围绕行政行为的类型化及其诉讼问题展开。回溯相关 　　四、给付行政与行政组织规范的构建 　　以给付为目的的行政任务不断增加，为行政职权的纵向与横向划分提出了新的挑战与 问题 。特别是私人作用的不断引入，很多传统行政组织所承担的行政任务出现了公私混合性质的中间领域，这都使得更为关注官僚制的传统行政组织法，需要组织规范上的进一步调整。 　　1. 行政组织的类型建构 　　在以官僚制为中心的传统行政组织法规范中，行政组织法的 研究 内容 和对象更为关注各个部门之间的职权配置，尤其是上级对下级部门的命令、指导以及监督与控制。而这期间，行政组织法的规范要素中，行政机关以及各级行政机关中的公务员研究占有相当空间。在给付行政中，由于多种样态的行政组织不断出现，以事务和公共行政任务为中心的组织大量出现。例如，美国 社会 保障管理中的“信托基金会”以及与此较为类似的我国的社会保障基金理事会[16]，这类机构往往具有一定的行政管理职能，但在具体的组织建构等方面又引入了 企业 化管理的色彩。因而，对于它们来说往往集独立性、企业性与公共性为一身。而其中的“公共性”即意味着这类机构承担着大量的公共行政任务实现职能。因而，对于行政组织法而言，在诸多特性形成的光谱中，最为重要的即是“公共性”，这也是将它们纳入行政组织法调整范围的重要基础之一。 　　因而，这其中便可能包涵：传统行政组织法意义上的行政机关与公务员、承担公共行政任务的私人组织、公设财团法人以及政府公司、独立管制机构等要素，这些要素均应成为行政组织法的类型。同时，伴随着社会 发展 ，除政府行政之外的社会公共行政也应纳入行政组织法的关注范围。例如，非政府组织的相关 法律 制度研究，同样需要行政组织法的视野。它们往往履行一定的行政任务，并以多种方式参与在公共政策的制定之中，与行政机关之间往往呈现出一种新型的协商关系。当然，这并不意味着便以此为依据排除了其他部门法的调整。对于很多组织来说，例如基金会，其在组织体系建构中，往往会受到公司法及其他法律规范的调整，这正是公法与私法相互交融的印证。 　　2. 纵向行政职权配置的调整 　　在中央和地方行政组织规范中，正如上文所言，以给付行政为重心，中央与地方行政职权划分所呈现的状态与不同功能。因而，对于中央行政机关而言，考虑到给付行政中行政任务的多样性，可以以“任务”和“功能”为改革导向，使得为解决同一问题的行政组织成为同一机构。当然，面临着日趋复杂的行政事务，各个部门之间不可避免会发生各种各样的权限争议，此时，设立或者规定一个机构来协调它们之间的争议是富有意义的。同时，可以增补一些特殊行政领域内的特殊行政机关种类。例如，我国已经设立的保监会、电监会等机构的设立便符合了这样的要求。今后，还可以根据较为集中的事务领域设立一定的特殊行政机关。这是对社会多元利益的考量，同时也往往因为公共行政任务具有高度的专业化需求。[17] 　　从地方基层组织的改革来看，也存在诸多需要解决的问题。例如，街道办事处作为人民政府的派出机构，十六届三中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》中明确了机构改革的任务。在以