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　　谈对规范性文件合法性的三重监督体系 　　【摘要】一张政务公开申请表体现出了公众对规范性文件合法性判定的强烈参与需求。抽象行政行为合法性审查游离于司法审查之外的现状使这种需求无处可诉。本文着力建立一个对部分抽象行政行为——规范性文件的立体监督体系，使其置于行政、司法、公众三重监督之下。 　　【 英文 摘要】the strong demands that the public ine the validity of the normative files inistration.The present situation that the validity of abstract action akes this demand no that partial abstract action，namely normative files are revieinistration，justice and public. 　　【关键词】规范性文件；行政复议；行政诉讼 　　【英文关键词】normative files;administrative litigation;administration reconsideration 　　【正文】 　　关于抽象行政行为是否应该纳入司法审查范畴的争论由来已久。令人遗憾的是，学者们激烈的争鸣大都停留在理论层面。作为一名政府法制工作者，笔者真切地感受到了来自公众的请求。希望借本文抛砖引玉，引发社会更关注该问题实践层面的探讨。 　　一 引言： 　　一张政务公开申请表已于2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政务公开条例》被《2009法制蓝皮书》誉为“ 中国 政府行政管理理念和方式的一次重大变革”。正值政务公开之风自上而下席卷而来之时，笔者收到了第一张政务公开申请表。申请事由是请我部门公开审查备案某某管委会的规范性文件的审查依据。我部门将此规范性文件的 法律 法规依据整理之后进行了回复，至此，自《政务公开条例》正式实施以来，本部门收到的第一个政务公开申请就此办结。然而，在办结之余笔者总觉得这是一张没有必要的申请表——规范性文件的法律法规依据都在文件中写明了，劳烦这一趟有何意义呢？仔细思考一下就不难发现，表面上申请人的申请事由是要求政府法制部门公开审查备案某规范性文件的依据，实际上说明了申请人对该规范性文件合法性存在质疑。既然如此，为什么申请人不直接指出此规范性文件违法，而是要求提供审查备案依据呢？究其原因，可能是申请人对制定部门缺乏信任，认为制定者不会客观的自我审查，但是更重要的原因可能在于申请人除了提交政务公开申请之外别无他法，告诉无门。 　　二 　　现阶段制约申请人告诉的瓶颈申请人如何在现行法律体系下达到对于规范性文件的有效监督？以下将逐一讨论行政复议、审查备案及行政诉讼这三种途径。 　　（一）行政复议是否可行对于本文的申请人来说，走行政复议这条路存在障碍。原因在于：1、法律本身的障碍。我国《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”这也是对规范性文件合法性的最主要的监督手段。可见，行政复议法是把具体行政行为和抽象行政行为捆绑在一起进行行政复议的，也就是说，如果没有依据抽象行政行为的具体行政行为，该抽象行政行为是不受行政复议审查的。无疑，因为并没有行政机关根据该规范性文件做出具体行政行为，行政复议这条路是不通的。 　　2、实践方面的障碍。从现实出发，我国的行政复议机构的配置相对于行政复议案件来说，是不尽合理的。“有人没案办”， “有案没人办”，这是当前行政复议力量配置不合理的写照。据初步统计，我国有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，却需要办理案件总量的50%.[1]如果将具体行政行为和抽象行政行为松绑，那么基层的复议机构会面临巨大的办案压力，如此仍旧实行行政终局，可以说数量、质量都难以保障。 　　3、制度固有的缺陷。即使随着我国法制进程的推进，复议机构、复议人员的配置已经完备，有足够的办案能力，行政复议仍旧无法摆脱行政终局的缺陷。复议机构的审查毕竟是行政机关内部的监督，不论复议机构是否公正，申请人都会认为缺乏公信力。引入司法程序，使客观公正的第三方介入才是最终的解决之道。 　　（二）上一级行政机关的审查备案是否可行上一级行政机关对规范性文件进行审查备案可归为典型