粮食准公共产品属性与国家农业政策.doc

粮食准公共产品属性与国家农业政策 粮食准公共产品属性与国家农业政策 陆福兴 （湖南省社会科学院、湖南省农村发展研究院，湖南长沙410003） ［摘要］粮食准公共产品属性在世界经济竞争中越来越凸显，表现在其生产条件的准公共产品性、粮食国家调控的公共安全性、公民粮食产品消费的非竞争性、公民粮食产品消费的非排他性和粮食产业的公共多功能性等。它决定国家农村政策的重心、加快国家农村政策的创新、影响对粮食政策的效率评价、造成国家农村投入的政策支持不足和影响地方各级政府对粮食的公共投入政策。按照其属性要明确地方各级政府粮食公共产品供给的责任；完善农民公共产品需求的表达机制；合理引入市场机制拓展筹资渠道；改革农村公共产品供给的方式。 ［关键词］粮食准公共产品属性；国家农业政策；粮食安全 1粮食准公共产品属性的理论阐释 准公共物品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于准公共产品。对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。“民以食为天”，粮食生产历来是国家经济政治稳定的基础，粮食不仅提供人类生存所必需的食物，也为国家的稳定奠定了战略基础，粮食生产独特的功能是别的部 门所无法替代的，因而，粮食是具有有限的非竞争性或有限的非排他性的产品，粮食不能是完全的私人物品。事实上，中国对粮食市场的严格调控，就是粮食是准公共产品的证明。 1.1粮食生产条件的准公共产品属性 粮食生产条件包括自然资源、农业机械、农田基础设施、技术培训和农业科研创新、大江大河治理等。粮食生产设施特别是水利和交通的建设，公共属性很强。而由于粮食只能来自于农业生产，极大的受到自然风险的约束，并且粮食产业属于基础产业，其比较效益相当低下，单纯依靠粮食产业本身的产出效益无法有效提供或改善这些生产条件。有些生产技术条件如大江大河的治理和农业科研创新，是单独的粮食生产者或粮食生产区域无法独自提供的，因而必须作为公共物品由公共部门协调提供。“财政投资支持粮食主产区发展的投资决策依据应该是资本产出比率最小化和促进就业创造”［1］。国家对于粮食生产条件的投入，具有很强的外部性，不是为了粮食生产的效益，而是国家的粮食安全和社会和谐稳定。 1.2国家粮食调控的公共安全性 粮食安全是一国统治者的统治根基和前提，只有确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食物，国家才能稳定发展，因此政府必须通过对粮食的干预来保障国家的粮食安全。古今中外的实践表明，国家一般都对粮食以公共安全的理由进行调控，前苏联战时粮食共产主义政策、中国古代的粮食军事储备、解放后国家的“深挖洞、广积粮”政策等，都说明粮食不仅关系到日常生活，而且关系到社会稳定与公共安全。因此，所有国家都会根据公共安全 的需要，对粮食进行宏观调控，绝不会让粮食在市场中放任自流。同时，从粮食的特征可以判断，粮食在国民经济体系中的基础产业性质导致其具有极强的外部性特征，粮食产业天然的产业缺陷又决定了在市场机制下其正外部性成本无法获得弥补，其负外部性成本亦无法自动消除。因此，粮食领域不可能依靠市场机制自动实现资源配置的帕累托最优，政府必须借助公共财政工具予以适当干预。 1.3公民粮食产品消费的非竞争性 在现代社会里，随着生活水平的提高，人们对食物的要求不仅是必须的，而且是平等的。粮食是公民不可或缺的日常用品，具有消费的刚性，这种刚性正像人们需要国防保护安全一样，形成了公民粮食消费的非竞争性。粮食消费的非竞争性是指粮食消费的必须性、平等性和道义性。众所周知，饮食是人类生存的第一需要，任何人都不可能不吃饭，也不可能通过任何手段来独占粮食，不让别人消费。现代农业科技的广泛应用和粮食生产能力的空前提高，为粮食的平等消费和足量消费提供了生产力的保障，国家对粮食消费的干预机制为这种平等消费权利提供了制度保障。如果这一维持生命的基本需要得不到满足，往往演变为社会的动荡。 1.4公民粮食产品消费的非排他性 当社会进入现代文明时，人们消费粮食维持基本生存具有非排他性。一个人的粮食消费量是一定的，不可能大量的占有和消费，也就是说，不会因为一部分人多享受粮食，而另外一部分人就少享受或不能享受，粮食对每个人都是不可缺少的。当粮食短缺时，国家会动用行政手段保障其粮食的分配，以维持社会的稳定。因此，就一个国家内部而言，基本农业产品的消费本质上是不具备排他性的。 在当代文明社会，国家为了公民的基本粮食消费，会动用公共财政进行调节，比如进口、保护价收购、粮食补贴等多种手段，保证国家公民粮食需求的稳定，正像国家提供其他公共产品一样，国家对公民粮食的消费也会花大本钱，这也是当前西方国家花大钱亏本投资粮食生产的原因。因此，作为国家粮食安全的农产品不能像其他商品那样“物以稀为贵”随意涨