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以县为主积极推进农村学前教育管理体制改革 以县为主积极推进农村学前教育管理体制改革 长期以来，我国城乡二元经济结构导致农村经济社会发展水平普遍落后于城市，农村学前教育事业发展水平也普遍滞后于城市。尤其是随着以县为主义务教育管理体制改革的推进，农村学前教育管理体制重心过低的问题愈发突出。以县为主积极推进农村学前教育管理体制改革，是保障政府切实履行发展学前教育职责的前提，是促进农村学前教育事业健康、有序、可持续发展的关键，是关系学前教育事业全局的重要一链。 　　一、当前我国农村学前教育管理体制存在的主要问题 　　由于对农村学前教育重要性的认识不足以及相关制度建设滞后，当前我国农村学前教育管理体制存在着政府职责定位不清晰、权责划分不合理、责任主体重心过低、机构与制度不健全等问题。这些问题已成为制约农村学前教育事业健康、可持续发展的障碍。 　　1.政府与市场的关系未理顺，在农村学前教育事业发展方面职责履行不到位 　　政府的整体职能定位与权责划分，规定了农村学前教育管理体制中各级政府的权责划分。在我国学前教育管理体制中，政府与市场权责配置内外不清的问题长期存在且比较突出，政府为农村提供基本学前教育公共服务的职能严重缺位。20世纪末，在计划经济向市场经济转型的过程中，政府经济职能与政治职能逐渐分离，通过行政手段管理学前教育事业的做法已不合时宜。2003年3月，国务院办公厅转发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，以社会力量兴办幼儿园为主体，〔1〕导致学前教育事业发展逐渐转向社会化和市场化。那以后，由于没有及时完善配套政策，政策对农村学前教育事业发展的不利影响日益突出。因为我国大部分农村地区的经济本文由论文联盟http://www.LWLM.Com收集整理社会发展水平落后于城市，因而较难吸引社会资本投入农村学前教育。在地方政府不能履行职责、仅依靠社会和市场微弱调控的背景下，农村学前教育事业发展缓慢，逐渐成为我国学前教育事业的短板，这一后遗症一直延续至今。 　　当前我国农村学前教育事业发展中存在的各类问题，究其根本原因，在于政府未能承担起应尽的职责，未能为农村适龄幼儿提供广覆盖、保基本、低收费的学前教育公共服务。可以说，管理体制问题是地方政府未能充分履责的关键原因，也是阻碍农村学前教育事业健康发展的主要原因。 　　2.各级政府权责配置不合理，乡镇承担管理主体责任，管理重心过低 　　目前，我国学前教育实行地方负责，分级管理体制，〔2〕尽管在各项政策性文件中也提出地方各级政府要重视并扶持幼儿教育的发展地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长等。但是，已有政策性文件中，对于哪级政府应承担何种具体职责，没有明确说法。 　　目前，我国农村地区县乡两级政府权责配置的现状是，无论是实行以乡为主、县乡共管体制，〔3〕还是地方负责，分级管理体制，管理主体的责任最终都落到了乡镇一级政府身上。1994年，我国开始实行分税制财政体制改革，中央规范了与省级财政的关系，但对省与市、市与县、县与乡镇的财权与事权分配未作刚性规定。随之出现的财权逐年逐级上收、事权逐级下放的局面，导致越到基层，财权与事权越失衡。尤其是乡镇一级政府，在财政体制改革后几乎完全丧失了财权，却仍然要承担诸如学前教育事业发展的投入与管理主体责任。同时，中央、省、市、县政府之间对于发展农村学前教育事业的职责分配不明确、不对称、随意性大，责任主体重心过低等问题日益凸显。在具体落实过程中，上级政府往往凭借行政权力将责任推给下级政府，却不提供足额配套资金予以支持。 　　3.政府各部门之间权责划分不清晰，教育行政部门责大权小 　　我国学前教育事业在地方负责，分级管理的基础上，实行各有关部门分工负责的管理体制。2003年3月发布的《指导意见》明确提出，要建立由教育部门牵头、有关部门参加的幼儿教育联席会议制度。〔4〕2010年11月国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）也提出，要健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，〔5〕但相对明确了教育、发展改革、财政等部门的具体职责。 　　农村学前教育是一项涉及规划、建设、财政、人事等多部门的公益事业，需要各部门协调合作。当前，我国已有部分农村地区建立了由教育局、卫生局、妇联、财政局等部门协同参与的学前教育工作联席制度，但在落实过程中，负责发展规划、城乡建设和机构人事等部门的职责划分不清晰。教育行政部门作为农村学前教育事业的主管部门，承担着事业发展的主要责任。但作为政府的职能部门之一，它又难以调动其他部门协同发展农村学前教育的积极性。例如，民政、工商和教育行政部门等均有权审批幼儿园，但仅教育行政部门要承担对幼儿园进行行政执法的责任。教育行政部门责大权小，管理力量则大多严重不足。