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　　关于提高代表议案立案命中率的研究 [ 论文 关键词]人大；议案；公共政策 [论文摘要]人大及其常委会对代表提出的议案是否立案，实际上是一个议程设定的决策过程。在议案被立案过程中，包含了人大代表、人大及其常委会、政府三种参与者，也包含了议案涉及的问题、政策建议和 政治 事件这三种对决策起明显作用的重要因素。当三种参与者形成良性互动、三种因素有效结合，并当政策的机会之窗开启时，代表议案进入决策议程的可能性就会明显增强。 　　　 　　人大及其常委会对代表提出的议案是否立案，实际上是一个议程设定的决策过程。议程设定是公共政策过程中的重要一环。在特定时期，为什么有些问题能够进入议程而有些问题无法进入议程呢?通过对理论及某市相关案例的研究，笔者认为，在议案被立案过程中，包含了人大代表、人大及其常委会、政府三种参与者，也包含了议案涉及的问题、政策建议和政治事件这三种对决策起明显作用的重要因素。当三种参与者形成良性互动、三种因素有效结合，并当政策的机会之窗开启时，代表议案进入决策议程的可能性就会明显增强。 　　 　　一、对立案过程产生影响作用的参与者 　　 　　1．人大代表。代表主要是提出议案，却不能决定自己的议案能否被立案。代表在议案中提出的政策建议，也可能和议案办理部门最终的解决方案不完全一致。 　　2．人大及其常委会。通常说来，人大常委会主任对于立案的全过程有着极大的权威和最终的决定权。一般情况下，人大常委会主任能够单独建立议程：他可以决定是否立案，可以决定立哪一个议案，可以决定立几个议案。如某市以往的习惯性做法是尽量少立案，人大常委会主任重新选举产生后，主要领导对立案工作的指导思想有所改变，之后立案数量明显增多。此外，大会期间的议案组收集和整理议案，把住了议案进入议程的第一关口，大会秘书处具体负责起草议案处理报告。这些都对把某一议案提到议程上的更高位置、得到更为积极的考虑，起到了重要的作用。 　　3政府。市政府办公厅有关领导是议案组组成人员之一。议案组收集代表议案后，议案组或大会秘书处将和市政府办公厅事先沟通：如果这个议案的内容和市政府的近期重点工作相吻合，又确实能够完成，那么就极有希望被立案。此外，大部分议案需要由市政府有关部门办理或配合办理，政府是关键的政策制定和实施者。 　　 　　二、决策过程中的三条溪流 　　 　　(一)问题的识别。有的时候，代表关注的问题正好也是人大及其常委会关注的问题。被立案的议案中，有近一半的议案因为吻合了市人大常委会的年度重点工作、省或市人大常委会的立法规划和计划、或者市政府的年度重点工作，因此能够顺利地被立案。有的时候，代表关注的问题中一些具有影响力的指标，或者是像危机等惹人注目的焦点事件，引起了人大及其常委会的注意。 　　1．指标。基本上所有的建议或议案领衔人都会在议案中用大量的数据和指标，表明议案涉及的问题不仅存在着并且很严重。“问题引起政府决策者关注的原因常常在于某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在。政治领域有很多这样的指标。”[1] 　　2．焦点事件。一些焦点事件也凸显了问题的严重性并引起了决策者的关注。“问题通常并不是因这些指标而自明的，它们需要一些推动力来引起政府内部及其周围人们的关注。这一些推动力有时是由像开始引起人们关注这个问题的一次危机、一种变得流行的符号或政策制定者的个人经历这样的一个焦点事件所提供的。”[2]如某位市代表多年来反复提出预防爱滋病的议案，在这一过程中发生了一次危机事件，即2001年国务院新闻办正式公开河南省上蔡县文楼村的爱滋病疫情，之后各地政府和卫生部门预防和控制爱滋病的重视程度大幅提升，这给议案能够被立案提供了有利的推动力。有时候，焦点事件并不是那么直接，有的代表反复提出议案，是因为议案领衔人具有一些和这些主题相关的个人经验。 　　3．给问题贴上标签——对指标和焦点事件的解释。问题不只是状况或外部事件本身，也存在着一种解释性的知觉因素。由于一个问题被归于一种类型而不是另外一种类型，市代表使得立案的决策者对问题产生了不同的看法：他们使决策者看到一些新的问题，或者是以一种方式而不是另一种方式看见老的问题。如在多份有关爱滋病预防和控制的议案中，代表在不同年份的选取了不同的切入点，从不同方面对问题进行了关注和阐述。议案所指向的问题的性质发生了质的变化：爱滋病从卫生部门应该关注的问题，波及到全社会各部门应共同关注、合力解决的问题。相应地，在这个变化过程中，代表提出了不同的政策建议。另一份《优先 发展 城市公共 交通 》的议案，也可以看到问题在不同年份被贴上不同标签：从缓解交通紧张、到环境保护、到提供财政资金，一直到构建和谐社会，代表对这一问题的重要性进行了不同阐述，无庸置疑，“和谐社会”是当年最热门的词汇概念。 　　(二)政策建